Требование первое – законность
Статья 1 Протокола № 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает несколько принципов защиты собственности. Первый гарантирует право граждан на уважение их имущества. Вторая норма декларирует, что никто не может быть лишен своей собственности, а третья регламентирует возможность государства контролировать использование собственности.
«Эти три правила не являются изолированными друг от друга, они взаимосвязаны. При этом второе и третье представляют собой частные случаи первого. То есть изъятие и контроль за использованием имущества представляются частными случаями более широкого правила – уважения собственности. Поэтому, когда суд рассматривает жалобу по статье 1 Протокола № 1, он смотрит сначала, не является ли то, на что жалуется заявитель, вмешательством, затем контролем. Если ни тем, ни другим, то жалоба может быть рассмотрена в свете нормы об уважении», – говорит кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета Александр Зезекало.
Важно понимать, отмечает юрист, что статья 1 Протокола № 1 гарантирует неабсолютное право. В отличие от ряда других закрепленных в Конвенции прав, как, например, права на жизнь, на запрет пыток, на недопустимость рабства и принудительного труда, положение об имущественных правах все-таки допускает вмешательство и в общих чертах очерчивает его пределы. Например, лишение собственности допускается в интересах общества и на условиях, предусмотренных законами и общими принципами международного права. Контроль за использованием собственности может осуществляться в соответствии с общими интересами. Как объясняет Александр Зезекало, следить за соблюдением этих правил суду помогает специальный тест. Он включает в себя три условия: если хотя бы одно не было соблюдено, значит, вмешательство нарушило требования Конвенции.
«Первое условие – законность. По общему правилу, чтобы требование законности было соблюдено, необходимо, чтобы вмешательство имело прочную базу в правовой системе данного государства. При этом сам закон, если мы обратимся к принципу верховенства права, должен быть доступным, точным и позволять всякому и каждому предвидеть последствия своих действий», – рассказывает доцент.
В данном случае часто вызывают вопросы толкование судами национальных норм и уже сложившаяся в стране практика. ЕСПЧ признает, что право может развиваться путем токования и сами по себе изменения в интерпретации законов не нарушают Конвенции, отмечает эксперт, но при этом они все равно должны быть понятными и последовательными. Однако если ЕСПЧ сталкивается с непредсказуемыми и неожиданными токованиями, то он может поставить вопрос о противоречии этого толкования Конвенции. В качестве примера Александр Зезекало приводит дело OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia (no. 14902, 20 September 2011). В нем толкование судами сроков давности по налоговым спорам было признано ЕСПЧ непредсказуемым. Так было и в одном из недавних дел о жилищном споре – Kopytok v. Russia (no. 48812/09, 15 January 2019).
«В соответствии со сложившейся у нас практикой суды признавали право на проживание за теми лицами, которые по тем или иным причинам не приняли участие в приватизации. Поскольку права этих лиц нигде не были зафиксированы и из закона не следует, что эти лица сохраняют свои права, ЕСПЧ пришел к выводу, что в данном случае такое толкование законов является непредсказуемым. Заявитель не мог этого предвидеть», – поясняет Александр Зезекало.
Требование второе – легитимная цель вмешательства
Второе условие теста – соответствие публичному и общественному интересу. Европейский Суд признает, что публичный интерес – широкое понятие, которое охватывает и политические, и экономические, и социальные вопросы.
«Здесь консенсус между всеми государствами, которые подписали конвенцию, найти сложно. Так что суд говорит, что государство пользуется в этом случае широкой свободой рассмотрения. Отдельные исследователи вообще подмечают, что трудно представить ситуацию, при которой суд оспорил бы легитимную цель, на которую ссылаются власти. Такие случаи бывают, но это скорее исключение из общего правила. Стандарт доказывания здесь очень низкий. Даже если государство не сформулировало цель, которой руководствовалось при вмешательстве, суд может ему помочь», – рассказывает эксперт. Например, в деле Ambruosi v. Italy (no. 31227/96, 19 October 2000) комиссия назвала в качестве такой цели защиту публичного кошелька.
Подобную позицию ЕСПЧ объясняет тем, что у государства есть большая осведомленность о нуждах общества, поэтому национальные власти находятся в лучшем положении, нежели сам суд в отношении рассматриваемого вопроса, говорит Александр Зезекало. Поэтому Европейский Суд старается уважать публичный интерес и его определение, представленное национальными властями. Этот подход не распространяется на случаи, когда такое определение явно не имеет под собой никакого основания. Яркий пример – разбирательство Tkachevy v. Russia (no. 35430/05, 14 February 2012).
«Дело было об изъятии недвижимости. Суд не согласился с властями, указал, что в обстоятельствах настоящего дела публичный интерес, которым руководствовались власти при изъятии квартиры, не был ясно и убедительно продемонстрирован», – говорит доцент.
Требование третье – соразмерность
Заключительный и основной элемент теста – соразмерность. Одно из первых упоминаний о нем применительно к статье 1 Протокола № 1 содержится в деле об ограничении прав землевладельцев Sporrong and Lönnroth v. Sweden (Series A no. 52, 23 September 1982).
Соразмерность предполагает соблюдение справедливого равновесия между публичными интересами и требованиями защиты основных прав конкретной личности. Как отмечает эксперт, во многом тест на соразмерность является оценочным. Государствам в рамках статьи 1 Протокола № 1 представлено широкое усмотрение в отношении принимаемых ими мер, но есть определенные критерии, которые суд учитывает при оценке соразмерности, добавляет юрист.
«Один из таких критериев – тяжесть последствий для заявителя. Здесь необходимо сравнивать тот спектр мер, который имелся у государства для достижения его целей. Если таких мер было несколько, то необходимо установить, что государство выбрало наиболее щадящий и эффективный для заявителя путь. Если среди мер государство выбирает меньшее зло, то это скорее будет свидетельствовать в пользу непротиворечия Конвенции. Если никакой альтернативы нет, то остается общий критерий об обременительности. Бремя в любом случае не должно быть чрезмерным», – подчеркивает Александр Зезекало.
Также суд может оценивать длительность вмешательства. Этот критерий, в частности, применялся в упомянутом деле Sporrong and Lönnroth v. Sweden. В нем речь шла о владельцах земельных участков, которым власти выдали предписание о возможности отчуждения их территорий в пользу государства. Действие этих разрешений по времени практически совпадало с запретом на строительство. Заявители около 10 лет находились в подвешенном состоянии. Длительность вмешательства, конечно же, была учтена в этом деле, говорит эксперт.
«Также суд может учесть наличие или отсутствие компенсации. Например, если речь идет об изъятии имущества в отсутствии компенсации, то, как правило, это представляет собой несоразмерное вмешательство, которое не может быть оправдано с точки зрения статьи 1 Протокола № 1. Но это справедливо не во всех случаях, нужно учитывать все обстоятельства дела», – подмечает Александр Зезекало.
Последний критерий, который часто учитывается комиссией, – процессуальные гарантии. Лицу должна быть предоставлена возможность представить свое дело эффективно, объясняет доцент. Это условия также учитывалось в деле Sporrong and Lönnroth v. Sweden. Помимо длительности, суд заметил, что заявители не имели процессуальных гарантий, поскольку не могли законным образом добиться сокращения этих сроков, у них не было практически никаких средств, чтобы воздействовать на ситуацию, рассказывает Александр Зезекало.
Таким образом, не всякое вмешательство в права, гарантированные статьей 1 Протокола № 1, означает нарушение данного положения Конвенции. Если суд установит, что все три критерия соблюдены, то нарушения нет. В качестве примера эксперт приводит дело по жалобе на реновацию в Москве, которая началась в 1999 году, – Sigunovy c. Russie (no. 18836/11, 12.02.2019).
«В этом деле взамен старой квартиры заявителям было предоставлено новое жилье. Оно было эквивалентное, даже большее по площади и более комфортное, расположенное в том же районе, недалеко от прежнего места жительства. Суд в связи с этим счел, что было соблюдено требование законности, не стал отвергать общественную полезность – легитимную цель, и отметил, что вмешательство в права заявителей отвечало требованиям поддержания справедливого баланса между интересами общественными и отдельных лиц», – рассказывает Александр Зезекало.
Больше о самых неожиданных делах ЕСПЧ по статье 1 Протокола № 1 Конвенции, стадиях приемлемости жалобы, позитивных и негативных обязательствах государства – в лекции Александра Зазекало «Защита имущественных прав в Европейском суде по правам человека».
Источник изображения: CherryX/Wikimedia Commons
