Пандемия коронавирусной инфекции не привела к введению режима чрезвычайного положения в России. В результате вместо знакомого для констиутционалистов и предсказуемого института ЧП на территории страны ввели новый режим – самоизоляцию. За период пандемии сложился большой объем нормативно-правового материала по ограничительным мерам: региональное законодательство, внутриведомственные акты, санитарные нормы и заключения эпидемиологических организаций, а также федеральные законы. Как отмечает юрист Института права и публичной политики Виталий Исаков, законодатели делегировали нормотворчество органам исполнительной власти, которые чуть ли не каждый день публикуют подзаконный акт. Более того, когда ограничения вводятся, например, указами мэра Москвы во исполнение Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», по словам специалиста, это идет в разрез с классической позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой законы должны вводить ограничения и устанавливать их пределы.
«Сейчас мы видим, что органы исполнительной власти, вместо того, чтобы реализовывать полномочия, предусмотренные законом, сами начинают придумывать некие ограничения. Ранее режим нерабочих дней, введенный Указом Президента РФ, в российской правовой системе не был предусмотрен, и, следовательно, органам исполнительной власти не позволялось его «включать». Однако своим подзаконным творчеством власти сами придумали этот режим и сразу же стали его исполнять — это не отвечает базовым принципам правового государства, в соответствии с которыми все ограничения прав устанавливаются законом, принимаемым парламентом коллегиально путем общественной дискуссии», – поясняет Виталий Исаков.
Общество в период пандемии уже не может отследить, как вырабатывалась позиция государства, закрепленная законом, отмечает юрист. Также суды, по его словам, стали осторожно применять в свои решениях термин «вводить ограничения», вместо него используются синонимы – «приняли меры», «урегулировали ситуацию». Данная тенденция проявлялась еще до пандемии, но усилилась в связи необходимостью реагировать на иски к властям из-за ограничительных мер.
Наибольшую угрозу, по словам специалистов, представляют ограничения свободы передвижения и экономической деятельности, а также применение информационных технологий в качестве мер по предотвращению распространения коронавирусной инфекции – это приложения, камеры видеонаблюдения, отслеживание геолокации мобильных устройств. QR-коды также вызывали у юристов опасения, но большого распространения в итоге не получили.
«В целом использование цифровых технологий порождает много вопросов. Их применение возможно для достижения конституционно значимых целей – в данном случае борьбы с эпидемией в интересах охраны публичного здоровья. Но чтобы ограничить конституционные права, необходимо, чтобы данное ограничение было пропорционально. Применение этих информационных технологий и различных способов слежения нарушают сегодня баланс», – отмечает член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, доцент кафедры теории и истории права Высшей школы экономики Анита Соболева.
Ведомства и их разъяснения. Общий надзор за мерами, которые вводят регионы, осуществляют федеральные ведомства. Однако их разъяснения по ряду моментов не вносят ясность, а вызывают опасения. Например, в одном из объяснений Министерства цифрового развития связи и массовых коммуникаций РФ на официальном канале Стопкоронавирус.РФ, утверждается, что методики для отслеживания нарушений условий карантина и изоляции не нарушают требования 152-ФЗ «О персональных данных».
«Роскомнадзор и Минкомсвязи в данный момент действуют в фарватере исполнительной власти. Ведомства ориентируются в основном на Указ Президента РФ о том, что субъекты самостоятельно устанавливают ограничения. В дальнейшем это может привести к переписанным судейским решениям, основанным исключительно на пояснениях компетентного органа исполнительной власти», – считает адвокат, независимый советник по правовым вопросами, третейский судья, старший преподаватель РАНХиГС при Президенте РФ Андрей Некрасов.
Внести ясность в эту ситуацию, по мнению кандидата юридических наук, советника юридической фирмы «Томашевская и партнеры» Романа Янковского, может только Роскомнадзор. «Пока ведомство продолжает отмалчиваться. Проблема стоит настолько остро, что даже ФСБ уже вмешалось с требованием хотя бы как-то охранять собранные данные – а Роскомнадзор продолжает делать хорошую мину при плохой игре», – замечает эксперт.
Смущают юристов также требования к гражданам, которые сложись в период пандемии, соблюдать не только законы и подзаконные акты, но также методики (изначально разработанные для внутреннего функционирования органов государственной власти). Это возлагает дополнительное юридическое бремя на граждан.
«Само применение таких методик вызывает много вопросов с позиции правового государства. Если этому не противодействовать, мы можем дойти до того, что все регулирование сведется на уровень, когда основной ценностью станет удобство исполнения органами государственной власти нормативных актов. То есть государство начинает требовать от гражданина, чтобы он сам обеспечил свое право по методике определенной государством: шаг влево, шаг вправо – не допустимы. Таким образом, не права и свободы будут определять смысл закона, как написано в статье 18 Конституции РФ, а волеизъявление чиновника», – отмечает Виталий Исаков.
Региональные практики. Предписание Указом Президента РФ руководителям регионов разработать ограничительные меры, исходя из особенностей санитарно-эпидемиологической обстановки, породило одну из коллизий режима самоизоляции. Например, в Указе Мэра Москвы № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» Андрей Некрасов обнаружил расхождения с КоАП региона: часы для ремонтных работ в многоквартирном доме глава города ограничили – с 9:00-11:00 и с 17:00-19:00 в будние дни. В то время как, согласно кодексу, необходимо соблюдать тишину в рабочие дни только в периоды с 19:00 до 9:00 и с 13:00 до 15:00. По мнению адвоката, это пример ограничения мэром (главой исполнительной власти региона) прав, которые даны гражданам парламентом города – прецедент, вызывающий опасения.
Активное нормотворчество в регионе в период пандемии обернулось неразберихой: изначально положения Указа Мэра Москвы, которые ввели жесткие ограничения, оказались мало приспособлены к действительности. Виталий Исаков обращает внимание на такие понятия в документе как «100 метров от места проживания» и «ближайший магазин». Когда стало ясно, что не все проживают так близко от продуктовых точек, органы власти начали давать разъяснения на своих сайтах.
Сам подход жесткого ограничения свободы перемещения в столице уже привел к шести административным искам, в которых истцы ссылаются на статью 55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом». Мосгорсуд 28 апреля 2020 года иски отклонил, полностью согласившись с правительством Москвы и не усмотрев нарушений. Дела были объединены в одно производство, и сейчас истцы готовят апелляционные жалобы на решение суда. Виталий Исаков отмечает, что никакого анализа по соразмерности этих ограничений суд не проводил.
Снятие ряда ограничительных мер в Нижнем Новгороде, в частности, открытие салонов красоты с медицинской лицензией, согласно изменениям в указе губернатора города, стало предметом обсуждения из-за требования установить камеры прямо в залах. Согласно приказу министерства информационных технологий и связи Нижегородской области, камеры в салонах необходимо подключить к системе видеоаналитики, при этом должна быть возможность в режиме реального времени следить за соблюдением дистанции, защиты персонала, правил дезинфекции. Очереди в таких местах почти нет, все приходят по записи и в назначенное время, поэтому, как считает Анита Соболева, достаточно было бы поставить камеру на входе, чтобы сами косметические манипуляции остались за кадром, поскольку видеонаблюдение в зале – это нарушение принципа пропорциональности вмешательства.
В Санкт-Петербурге один из спорных моментов с конституционностью региональных норм связан с похоронным делом. Постановлением правительства Санкт-Петербурга было установлено ограничение на посещение кладбищ. Главный государственный санитарный врач Петербурга предписал исключить «осуществление ритуальных церемоний прощания со всеми умершими вне зависимости от установленного диагноза» (копия попала в распоряжение интернет-газеты «Фонтанка.ру»). Хоронить петербуржцев разрешалось только на двух местных кладбищах. При этом легитимность данного предписания подтверждалась не постановлением правительства города, отмечает Виталий Исаков, а сообщением на официальном сайте администрации (фактически - пресс-релизом). В результате граждане не разобрались сразу, почему они не могут похоронить близких и получить тело, не зная о предписании санитарного врача. Позднее органы власти частично смягчили эти ограничения, и сообщили о том, что проведение похорон с участием родственников возможно при соблюдении противоэпидемиологических норм.
Помимо этого, по мнению Аниты Соболевой, предписание, которое запретило соборовать и отпевать покойных, является вмешательством в религиозные права человека. Более того, пока нет никакой подтвержденной информации о том, что похороны (имеются в виду не многолюдные процессии) с открытым гробом при соблюдении дистанции представляют угрозу распространения коронавируса, отмечает специалист.
Цифровой глаз государства
Согласно приказу департамента здравоохранения города Москвы №373, который утвердил алгоритм действий врачей при поступлении в стационар пациента с подозрением на COVID-19, если человек будет продолжать лечение дома, он обязан подписать согласие и установить приложение «Социальный мониторинг». Формальной ответственности за отказ установить сервис нет, единственная возможная санкция – отправка в обсерватор.
«Программа «Социальный мониторинг» заставляет гражданина постоянно сдавать его биометрические данные, фотографироваться, в том числе и ночью, как мы понимаем из жалоб пользователей, и разряжает телефон. А, главное, на вас накладывают дополнительную обязанность, что даже хуже, чем себя чувствует гражданин под домашним арестом по решению суда с браслетом на ноге», – отмечает адвокат Андрей Некрасов.
Существуют способы сделать менее травматичным вмешательство в конституционные права и свободы: обзвон тех, кто лечится амбулаторно, бесконтактный обход квартир участковым-уполномоченным, раздача специальных индивидуальных устройств, которые учитывали бы место нахождения человека. Все эти меры, по мнению юристов, привели бы к гораздо меньшему вмешательству органов власти в личную и семейную жизнь людей.
«Приложение сейчас устанавливается на индивидуальные мобильные средства, что уже неправильно, потому что программа получает доступ к большому числу приложений и информации, которая на этом телефоне есть, и при этом никак не связанной с карантином и с возможностью нарушения правил самоизоляции», – считает Анита Соболева.
Помимо приложения государственные органы используют камеры, которые отслеживают передвижение автомобилей людей с диагнозом COVID-19 или подозрением на него. В случае с телефонами и автомобилями штрафы начисляются автоматически, хотя воспользоваться девайсом или транспортом может не только хозяин, но и человек, который не обязан соблюдать карантин. Анита Соболева отмечает, что с машинами ситуация понятнее, чем с мобильным приложением: системы регистрации дорожных нарушений с помощью видеофиксации существуют несколько лет и признаны законными. Однако в отличие от нарушения скорости, соотношение цели и средств неочевидно, по мнению эксперта. Юрист видит в системе пропусков и ограничений движения автотранспорта проявление тотального недоверия к гражданам.
Сбор данных. Указ мэра Москвы «Об утверждении порядка оформления и использования цифровых пропусков» сопровожден комментарием на сайте mos.ru о том, что собранные данные будут удалены после пандемии. Однако москвичи, изучившие согласие на предоставление данных, обнаружили такую формулировку: «Настоящее согласие выдано мной сроком на 10 (десять) лет». Виталий Исаков отмечает, что если исходить из презумпции добросовестности органов власти, подобный срок может быть объяснен только одним обстоятельством – власти столицы предполагают, что режим повышенной готовности продлится все эти десять лет. В ином случае имеет место нарушение 152-ФЗ «О персональных данных», где прописано, что условия обработки таких данных должны быть строго обусловлены целями их сбора.
«Если мы говорим о том, что эти данные собираются в период режима повышенной готовности для противодействия вирусу, то, как только эта угроза закончится, во исполнение 152-ФЗ все эти данные должны быть уничтожены. Возникает вопрос, зачем собирать данные на десять лет, неужели власти думают, что население не изменит местожительство за это время, номера паспортов, машин... Это низкая нормотворческая техника, которая возникает из-за того, что органы власти все реже советуются с экспертами перед изданием акта», – подчеркивает Виталий Исаков.
В действующих распоряжениях властей Москвы, как отмечает Анита Соболева, даты сами по себе не совпадают: в ряде документов прописано уничтожение после двух недель карантина или после выздоровления больного, где-то указывается срок – месяц. Существует также проблема недоверия общества к самой процедуре уничтожения полученного массива данных, поскольку непонятно, как можно удостовериться в том, что данные действительно были уничтожены и не используются для целей, не связанных с обеспечением самоизоляции. Процедура уничтожения данных не прописана. Приемлемым вариантом стало бы создание процедуры контроля уничтожения и обеспечения гражданину по его запросу доступа к базам данных, однако и в этом случае пришлось бы полагаться на добросовестность держателей баз данных, считает член СПЧ. Важнее, по словам юриста, не допускать сбора излишней информации изначально. Анита Соболева уверена, что вскоре в Европейский суд по правам человека будут поданы многочисленные жалобы в связи с работой этого приложения.
«Данные должны собираться на определенный срок, они не должны обрабатываться после того, как нужда в этом исчезла, не должны обрабатываться за пределами цели такой обработки. В этом отношении показателен пример республики Татарстан, где публично уничтожили данные», – отмечает, в свою очередь, Роман Янковский.
Презумпция виновности. Органы исполнительной власти субъектов федерации оперируют и таким типом документов как порядок, прописывая в них последовательность действий для реализации задачи во время пандемии. Например, департамент информационных технологий Москвы разработал порядок функционирования приложения «Социальный мониторинг». У данного документа, как отмечает Виталий Исаков, есть большой изъян – он не предусматривает случаев исключения. Однако общество неоднородно – парализованные люди, граждане с проблемами зрения, семьи, где один смартфон на всех, и так далее.
«Порядок создан для некоей идеальной системы, где все люди умеют быстро отслеживать информацию, а геолокация привязана только к определенной вышке, которая находится ближе к дому, и она не может смениться. А если за рулем автомобиля находится человек, то это может быть только собственник, который таким образом нарушает предписанный ему карантин», – рассказывает Виталий Исаков.
Причин, по которым интерпретация данных может привести к ошибочному установлению виновности гражданина, множество. Например, система GPS имеет погрешность (особенно внутри зданий), границы между Москвой и Московской областью могут проходить прямо в квартире, а гражданин может не успеть по каким-то причинам вовремя выслать селфи. При этом оштрафован гражданин будет автоматически.
«Штраф немаленький и непропорциональный – четыре тысячи рублей. Разовая мера поддержки для семей с детьми от трех до 16 лет – 10 тысяч рублей, что считается, видимо, достаточно большой суммой, которая должна обеспечить существование ребенка, если семья испытывает финансовые трудности. Однако предполагается, что уплата штрафа в четыре тысячи рублей или, например, 12 тысяч, если не послали селфи три раза за один день, не приведет к финансовым сложностям семьи, а просто люди будут более аккуратно пересылать фотографии», – отмечает Анита Соболева.
Интересная практика, по наблюдениям юристов, сложилась в Москве с информированием граждан о штрафах. Так, по словам Виталия Исакова, люди получают уведомление о штрафах через электронные кабинеты портала «Госуслуги» или mos.ru, а само постановление о привлечении к ответственности по почте приходит спустя несколько недель. Данное обстоятельство вносит сумятицу, граждане не располагают информацией о статье, должностном лице, которое принимало решение о виновности. При этом закон дает только десять дней на обжалование, из-за чего у людей возникают сомнения, не пропустили ли они срок, а это осложняет возможность защиты, отмечает юрист.
«Много вопросов возникает к законности доказательств, полученных с помощью приложения. Необходимо обеспечит единообразие судебной практики по этому поводу. Почему, когда гражданин фотографирует на телефон припаркованный на газоне автомобиль, этого недостаточно, ведь телефон не сертифицирован, съемка не является автоматической фиксацией правонарушения, человек теоретически может эту ситуацию подстроить. Но при этом сейчас штрафуют людей за нарушение изоляции, если они не установили приложение, или если не прислали селфи в нужный момент. Получится ли оспорить все эти штрафы в судах?» – приводит пример несоответствия Роман Янковский.
Виталий Исаков совместно с депутатом Совета депутатов московского района Кунцево Денисом Шендеровичем подали административный иск о проверке статей 3.18.1 и 16.6 КоАП Москвы на соответствие федеральному Кодексу административных правонарушений. Юрист поясняет, что КоАП РФ ввел видео- и фотофиксацию для ограниченного перечня случаев, в том числе за нарушение дорожного движения и в сфере благоустройства. Только в этих случаях региональные власти могут привлекать к ответственности граждан с помощью данных инструментов. Однако в столице органы государственной власти ввели состав нарушения режима самоизоляции автоматически как для дорожных нарушений – статьей 16.6 КоАП Москвы в порядке, установленном статьей 28.6 Кодекса об административных правонарушениях России.
«Это прямое нарушение федерального КоАП, потому что там установлен закрытый перечень составов, по которым возможно в порядке видео- и фотофиксации привлекать к ответственности. В итоге у нас опять оперативно применяется новая модель правосудия: гражданину автоматически приходит штраф, и дальше он вынужден доказывать органам власти, что невиновен. Такой порядок переносит бремя доказывания с государства на гражданина, хотя у нас действует общеправовой принцип презумпции невиновности, а все исключения из него должны быть хорошо продуманы и введены в формате закона», – отмечает Виталий Исаков.
Последствия пандемии
Введенные исполнительными органами власти методики и меры борьбы с распространением вируса, как считают эксперты, будут иметь далеко идущие последствия. Например, собранные во время эпидемии данные, даже в случае их уничтожения, помогли наладить и апробировать системы слежения, считает Анита Соболева. Найденные в результате судебных рассмотрений по начисленным штрафам ошибки также поспособствуют усовершенствованию этих технологий.
Опыт использования приложения «Социальный мониторинг» в том виде, в котором оно существует сейчас, по словам Виталия Исакова, может привести также к пересмотру обоснованности вторжений в частную жизнь. Конституционный Суд РФ, рассматривая дела об обысках жилищ, отмечал в своих решениях необходимость доказать обоснованность такого вторжения в каждом конкретном случае и необходимость санкции суда. Селфи из дома по первому требованию, отмечает эксперт, также является вмешательством в частную жизнь, при этом его обоснованность не проверяется.
«Потребовать фотографию гражданина из дома в конкретный момент – это произвольное требование государства по отношению к человеку. Если уже на таком уровне не нужна санкция суда, то и зачем тогда при обыске требовать? Принятые меры опасны также тем, что если общество не встанет на защиту своих прав, которые нарушаются приложениями, методиками, подзаконными актами, то это будет сигнал для органов власти, что мы приемлем такие ограничения и готовы с ними жить», – считает Виталий Исаков.
Породивший большинство споров режим самоизоляции может быть узаконен, соответствующее предложение о разработке проекта федерального закона внес комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству. Предполагается, что новый закон должен описать порядок введения и снятия данного режима, а также иные важные аспекты. Анита Соболева уверена, что это правильный подход, так как федеральный закон необходим. Даже если он будет сформулирован неудачно, считает специалист, у граждан останется возможность обжаловать его положения в Конституционном Суде РФ.
Борьба с эпидемией подняла вопросы пропорциональности введенных государством мер. Эксперты отмечают, что санкции для нарушителей карантина были необходимы, но это не отменяет требований соблюдения прав граждан. Непредсказуемость и ситуативность нормотворчества в эти месяцы породила коллизии, которые могут остаться в праве на долгие годы. Системные нарушения прав и свобод, пересмотр порядка введения новых ограничений, усиление контроля частной жизни – такова может быть цена борьбы с пандемией.
