Что сейчас с медицинским допуском?
Порядок допуска к занятиям физической культурой и спортом в настоящее время регламентируется положениями статьи 39 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Посещать их человек (согласно пункту 2 данной статьи) может только при наличии документа, подтверждающего прохождение осмотра, – медицинского заключения (Приказ Министерства здравоохранения РФ №134н). Получить такой документ можно и в результате прохождения диспансеризации, врачебной комиссии или в иных случаях, предусмотренных законом (Приказ Минздравсоцразвития РФ от 02.05.2012 № 441н).
Введение дополнительного регулирования в эту сферу, по мнению партнера МКА «Ионцев, Ляховский и партнеры» Игоря Дубова, может осложнить ситуацию. «В настоящий момент вопрос о медицинском допуске, как необходимом условии участия в спортивных мероприятиях, урегулирован. Представляется, что ужесточение установленных правил по допуску к соревнованиям нецелесообразно», – считает Игорь Дубов.
Однако не все юристы придерживаются этого мнения. Проблему современного регулирования часть специалистов видят в возложении на организаторов обязанностей, которые почти невозможно выполнить. Например, согласно статье 39 Федерального закона «О физической культуре и спорте», они «обязаны осуществлять медицинское обеспечение их участников» – в том числе систематический контроль состояния здоровья спортсменов и оценку адекватности физических нагрузок их самочувствию. При этом обязанности самого участника прописаны недостаточно четко.
«Во-первых, обязанность получения заключения возложена на участника соревнования (физкультурного мероприятия) актом подзаконной юридической силы, а не законом. Как минимум – это дискуссионный вопрос, что такой подход может являться обоснованным с точки зрения догмы права. Во-вторых, вызывает вопросы унификация наличия медицинского заключения как при соревновании, так и при мероприятии. Законодатель разграничил данные типы событий в Федеральном законе от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте», что предполагает дифференциацию предъявляемых требований, в том числе и медицинских», – поясняет кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права, научный руководитель образовательной программы магистратуры СПбГУ «Юрист в сфере спортивного права (спортивный юрист)» Илья Васильев.
Положение «любителей» и ответственность организаторов
Разграничения между категориями спортсменов-любителей и профессионалов сегодня с точки зрения медицинского заключения практически нет. Сложившаяся ситуация, по словам Ильи Васильева, не в полной мере отвечает положениям статьи 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в РФ», где содержатся определения профессиональных и любительских соревнований. При этом в законе «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» урегулировано обеспечение контроля здоровья только профессиональных атлетов (статья 42.1). Проблему регулирования в этой части именно для спортсменов-любителей в России Илья Васильев предлагает решать за счет конституирования ответственности лица за свою жизнь и здоровье в связи с участием в спортивном соревновании или физкультурном мероприятии. Требования медицинского допуска для спортсменов-профессионалов при этом, по мнению специалиста, должны быть сохранены – это основа последующего формирования спортивных сборных команд РФ и ее субъектов.
«Сложившаяся ситуация отражает патерналистскую роль государства, подменяющего вполне естественную для участника собственную ответственность обязательным требованием наличия у него медицинского заключения. Можно говорить о такой излишней миссии публичного субъекта как об особой форме контроля, де-юре не являющейся проявлением активно обсуждаемой сегодня «контрольно-надзорной деятельности», но по содержанию сводимой все к тому же вопросу об обоснованности требований, обуславливающих реализацию некого права», – считает Илья Васильев.
Отвечая на потребность в актуализации существующего регулирования, в СПбГУ создали рабочую группу по разработке предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования медицинского обеспечения спортивных соревнований и физкультурных мероприятий. Вошли в состав группы представители профильных органов власти, спортивных федераций и спортивных школ, а также медицинских организаций, отмечает Илья Васильев.
Рабочая группа СПбГУ, в частности, предлагает дополнить существующий подход (получение медицинского заключения, диспансеризация) возможностью для участника самостоятельно решить – соответствует ли его здоровье ожидаемому уровню соревнования, мероприятия. Таким образом, по мнению экспертов, на самого участника распространяется зона ответственности, и появляются новые возможности. Например, для людей в возрасте, которые смогут принять участие в соревновании в тех случаях, где медицинский работник, возможно, сочтет разумным проявить предосторожность и не давать положительное медицинское заключение.
«В разных странах существуют различные подходы применительно к необходимости наличия медицинского допуска для участия в любительских соревнованиях. Так, например, для участия в марафонах, в том числе лыжных, в Германии и Финляндии не требуется наличие такого допуска. Тогда как, например, во Франции для участия в соревнованиях любители должны иметь медицинское заключение. Наличие или отсутствие допуска никак не влияет на количество несчастных случаев на соревнованиях. Из этого следует вывод, что необходимость иметь медицинскую справку для участия в любительских соревнованиях является избыточным требованием, которое никак не влияет на число несчастных случаев», – считает партнер МКА «Ионцев, Ляховский и партнеры» Игорь Дубов.
Подход с дополнением медицинского заключения опцией «на усмотрение участника» предусматривает, что он реализуется при сохранении ответственности организатора соревнования (мероприятия) за вред, причиненный спортсмену при наличии причинно-следственной связи. Некоторые устроители уже сегодня предпринимают попытки снять с себя часть обязательств посредством новых форм. Однако, по словам Ильи Васильева, выделяются два аспекта в этой части, которые, как показывает практика, приводят к заблуждениям.
«Первый – расписка о принятии личной ответственности участниками спортивных событий. Некоторые организаторы требуют ее от спортсмена, рассматривая как основание освобождения от юридической ответственности за вред, причиненный его жизни или здоровью. Но данная расписка в любом случае не освободит организаторов от публичной (уголовной и административной) ответственности. Юридическое значение такого документа с точки зрения гражданского законодательства и правоприменительной практики – пока не определено. С одной стороны, в соответствии с цивилистической доктриной не допустим отказ от материального права, которое еще не принадлежит лицу и только может возникнуть в будущем. С другой – при отсутствии законодательного регулирования правоприменительная практика может пойти по пути признания юридической силы таких расписок. Поэтому данный вопрос требует актуализации нормативно-правового регулирования», – поясняет Илья Васильев.
Часть организаторов требует от участников спортивных соревнований и физкультурных мероприятий страховку. Впрочем, она, подчеркивают юристы, не заменяет медицинский допуск, а только дополняет. Страхование, в частности, покрывает расходы на транспортировку и лечение участника в ситуации причинения вреда жизни, здоровью. Если спортсмен был травмирован по вине организаторов соревнований, то страховая компания впоследствии может обратиться в гражданско-правовом порядке за компенсацией понесенных расходов. Обеспечить непосредственно в момент, например, марафона оказание медицинской помощи в случае травмы и недомогания – прямая обязанность организаторов (Постановление Правительства РФ от 18.04.2014 № 353). Они назначают главного врача или фельдшера соревнований.
«Считаю, что организаторы спортивных мероприятий не должны и не могут нести ответственность в случае, если в ходе проведения соревнования со спортсменом произошел несчастный случай в связи с состоянием его здоровья. Организаторы соревнований могут нести ответственность только в том случае, если не была обеспечена медицинская помощь непосредственно в ходе проведения спортивного мероприятия, например не было обеспечено наличие бригады скорой помощи», – говорит партнер МКА «Ионцев, Ляховский и партнеры» Игорь Дубов.
Организаторы официальных спортивных соревнований при этом, согласно подпункту «н» пункта 19 «Правил обеспечения безопасности при их проведении», обязаны в случае необходимости организовывать оказание скорой медицинской помощи, вплоть до взаимодействия присутствующих на соревнованиях медработников со «скорой». Вместе с тем для главного врача (ответственного медицинского работника) на нормативном уровне не прописан этот момент – обязанность координировать действия с бригадой скорой помощи, замечает Илья Васильев. Специалист придерживается мнения, что это очередной пример, подтверждающий потребность в актуализации норм Приказа 134н.
«С одной стороны, если подходить формально, главный врач (ответственный медицинский работник) – это медицинская бригада соревнования, отдельная от состава скорой медицинской помощи. Но с другой стороны, для оказания медицинской помощи может потребоваться скорая или даже специализированная машина, для чего рекомендуется наличие как минимум одной такой бригады в момент проведения. Поэтому взаимодействие с бригадой скорой помощи потребуется для своевременного принятие решения, которое в дальнейшем может быть предметом юридической оценки для установления причинно-следственной связи. Думается, что и в отсутствии нормативной закрепленности обязанности взаимодействия таковое осуществляется фактически во избежание негативных последствий для лица, которому оказывается медицинская помощь. Это актуально для соревнований, не носящих официальный статус», – рассуждает о последствиях отсутствия этой нормы Илья Васильев.
Уязвимые точки медицинского допуска
Законодатель в данный момент подходит ко всему разнообразию спортивных и физкультурных событий с точки зрения медицинского заключения (допуска), с унифицированными требованиями, отмечает Илья Васильев. Получение допуска к соревнованиям по ряду видов спорта (например, по боксу) возможно только после углубленного медицинского обследования: лабораторные анализы, ЭКГ, УЗИ сердца, осмотры терапевта, кардиолога, невролога, отоларинголога, окулиста, травматолога и спортивного врача. Однако йога в парке, метание дротиков, прыжки в мешках и марафон – физкультурные мероприятия по этим видам спорта могут иметь одинаковую процедуру получения медзаключения для участников. Уровень активности и риск получения травмы в процессе при этом кардинально отличаются, подчеркивает специалист.
«Нормативно не дифференцированы требования к допуску по отдельным видам спорта и массовым спортивным мероприятиям, в которых состоянию потенциального участника не угрожают повышенные физические нагрузки и иные риски жизни, здоровью (например, гольф, шахматы и другие). В настоящий момент приказ Минздрава России от 01.03.2016 № 134н конкретизирует только процедуру получения допуска применительно к спортивным событиям: определяется перечень медицинских обследований и сроки действия их результатов. В то же время некоторые массовые физкультурные мероприятия, например легкоатлетические и лыжные забеги, спортивное ориентирование без выявления победителей, связаны с большой нагрузкой на организм человека, однако требования к обеспечению медицинского допуска к ним не детализированы так, как для спортивных событий», – отмечает Илья Васильев.
Календарь таких физкультурных мероприятий в России в теплый сезон достаточно плотно «забит», по этой причине организация медицинского обследования для получения допуска ввиду большого количества участников объективно затруднена, отмечает Илья Васильев. Иногда это несколько десятков тысяч человек – объем работы, с которым сложно справиться специализированным медицинским учреждениям (организациям, имеющим лицензию на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей работы (услуги) по лечебной физкультуре и спортивной медицине). Таким образом, мнение, что обезопасить спортсменов можно за счет ограничения медицинских организаций только специализированными диспансерами, – пока сомнительно. Таких учреждений не так много, и в основном они заняты обслуживанием профессиональных спортсменов и школьников. Например, в Санкт-Петербурге только четыре подобных врачебно-физкультурных диспансера.
При этом часть организаторов марафонов могут требовать допуск с указанием, например, конкретной дистанции (10 километров, 42 километра и так далее), а также запрашивают оригиналы справок. Спортсмены-любители, которые хотят участвовать в нескольких событиях за сезон, по словам специалиста, могут столкнуться с ограничениями, если у них нет возможности получать нужный допуск еженедельно. Краткосрочность медицинского заключения (083/5-89) от спортивного врача также может вызвать сложности, так как без особых указаний оно действительно только в течение шести месяцев. Ограничение направлено на контроль состояния здоровья, однако его легко обойти.
«Следует отметить, что медицинская справка выдается на определенный срок и может не отражать действительное состояние здоровья лица на момент участия в соревнованиях. Также достаточно распространены случаи, когда медицинская справка приобретается без проведения медицинского осмотра. В связи с этим представляется, что для участия в соревнованиях достаточно предоставление расписки участником соревнований о том, что он несет ответственность за состояние своего здоровья. Такой подход не отменяет необходимости особого контроля допуска к соревнованиям детей», – подчеркивает Игорь Дубов.
Сегодня практика получения долгосрочного медицинского заключения отчасти уже работает: дети до 18 лет, проходя ежегодные медицинские осмотры, получают допуск на физкультурные и спортивные мероприятия в течение действующего года. Категория людей 20+, по мнению Ильи Васильева, также могла бы получать справки по аналогичным правилам.
Унифицированный подход к процедуре получения заключения сейчас почти не учитывает и социальную составляющую занятий физкультурой и спортом. Независимость существующей процедуры от возраста или статуса лишает этих людей досуга и общения, считает эксперт. Вопрос с допуском к соревнованиям и мероприятиям в России иностранных граждан также остается не до конца урегулированным, отмечает специалист. Иностранцы привыкли к страховкам как единственному необходимому требованию для получения «стартового пакета» у себя на родине. Рабочая группа СПбГУ считает логичным предоставить таким спортсменам возможность участвовать в спортивных соревнованиях на условиях, которые соответствуют практике в их странах.
Оптимальная форма медицинского допуска – взгляд рабочей группы
Первое – дифференциация медицинского заключения для разных спортивных событий. Необходимо предусмотреть разные варианты медицинских исследований для получения заключения (по их частоте и «глубине»), считают эксперты. Правовое регулирование при этом, по словам Ильи Васильева, должно зависеть не столько от типа события (спортивное соревнование или физкультурное мероприятие), сколько от уровня физической активности на нем и задействованных ресурсах организма.
Второе – ввести социальную составляющую в процедуру. Спортом и физкультурой занимаются люди среднего и старшего возраста, чье здоровье не всегда отвечает критериям спортивной медицины. Решить эту проблему, может, по мнению рабочей группы, допуск таких людей к участию в спортивных соревнованиях и физкультурных мероприятиях под свою ответственность помимо общего для всех сейчас медицинского заключения. Например, для таких видов спорта, как спортивное ориентирование, и для участников, которые много лет посвятили спорту.
«Исключение человека из активной жизни спортивного сообщества по формальным признакам (отсутствие медицинского заключения) скорее вопрос социальный, поскольку влияет на качество жизни этих людей. Они зачастую в силу возрастных и прочих факторов не могут получить медицинское заключение спортивного врача, поскольку требования по допуску практически такие же, как у молодых спортсменов. Тем самым данная часть сообщества теряет возможность участвовать в мероприятиях», – отмечает Илья Васильев.
Третье – предоставить категории 20+ возможность долгосрочного допуска. Большинство участников совершеннолетнего возраста на данный момент не имеют реальной возможности получать допуск часто, в том числе в случаях, когда марафоны идут один за другим каждую неделю. Значение имеет финансовая сторона вопроса и потраченное время. Долгосрочное (как вариант – ежегодный медицинский осмотр) медицинское заключение могло бы решить эту проблему. Решение об участии в мероприятии, по словам Ильи Васильева, в этот период должно оставаться за участником и приниматься им под собственную ответственность.
«Также рабочая группа видит потребность в создании единой информационной системы (ЕИС) Российской Федерации выданных медицинских заключений в целях прозрачности и доступности сведений о допусках участников (необходимый минимум сведений: какой организацией выдано, на какой срок, для участия в каком соревновании или мероприятии). Это позволит организаторам спортивных и (или) физкультурных мероприятий в любой момент получить достоверную информацию о наличии у конкретного лица допуска и исключить риск предоставления подделанного заключения», – поясняет специалист.
Четвертое – новые возможности для иностранных участников. Конкретизация документа, являющегося альтернативой медицинского заключения для иностранных лиц, – одна из мер, по мнению специалистов, которая значительно облегчит участие для иностранцев. Например, можно ограничиться их ID (так как чаще всего у них есть страховка) или требовать документ, необходимый по праву государства их проживания (лицензия).
Пятое – перечень специалистов, которые должны дать заключение. Рабочая группа предлагает в приложении № 1 к приказу Минздрава России от 01.03.2016 № 134н определить список врачей, заключения которых необходимо отразить в медицинском заключении-допуске к участию в спортивных и (или) физкультурных мероприятиях. Дифференцировать список можно в зависимости от видов спорта. Действующая редакция приказа предусматривает для участников физкультурных мероприятий медицинские осмотры на основании результатов диспансеризации.
Свои предложения рабочая группа СПбГУ направила в Ассоциацию
спортивной медицины для последующего обсуждения с Минздравом РФ и
Минспортом РФ.
