Проблемы регуляции финансового рынка и загадочный статус ЦБ
На протяжении последних лет финансовый рынок быстро трансформируется, особенно его технологическая составляющая. И эта тенденция, по мнению Алексея Гузнова, в значительной степени влияет на правовое регулирование. Так, если раньше студенты выстраивались в очередь на почте за переводом, то сейчас родители посылают им деньги в два клика через приложение. Платежи 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в году – это формат работы современного банка со своими клиентами. Такой скачок сделали не только кредитные организации, но и весь финансовый рынок – осуществление переводов, страхование, НПФ и другие. Однако, считает Алексей Гузнов, говорить о создании единой кодифицируемой системы его регулирования не приходится.
«Думаю, вряд ли она когда-то она будет создана. Слишком разнообразны условия, характеристики различных видов финансовых организаций и аспекты, на которые приходится обращать внимание при создании системы регулирования и осуществлении надзора. При этом есть определенная конвергенция норм, идей и принципов – это нормальный процесс. И он поддерживается тем обстоятельством, что в 2013 году Банк России был преобразован в мегарегулятор для всего финансового рынка и всех его субъектов. Раньше эта деятельность дифференцировалась между различными органами», – поясняет руководитель юридического департамента Центрального банка РФ.
Несмотря на то, что эта система носит разрозненный характер, внутри она базируется на определенных принципах, которые связаны с задачами ЦБ. Наряду с конституционно значимой целью Банка России – защита и укрепление рубля, у ЦБ, отметил Алексей Гузнов, есть ряд приоритетных задач: надзор на банковском рынке (уже – защита прав интересов кредиторов и вкладчиков), обеспечение устойчивости и развития банковской системы, иных секторов финансового рынка и платежной системы. Все они связаны с так называемым публичным интересом.
«Государство, бюджетные организации и казначейство размещают средства в кредитных организациях. С другой стороны, банки являются значительными покупателями государственного долга. И публичный интерес состоит в том, чтобы обеспечить стабильность банковской системы, и шире – всего финансового рынка. А это во многом залог общей финансовой стабильности, которая является основной целью деятельности экономических органов государства», – отмечает Алексей Гузнов.
Кстати, Центральный банк России не является госорганом. Долгое время законодатели не могли опередить его правой статус, и видели в нем простой банк, что порождало проблему. Например, не будучи госорганом, ЦБ оформлял протокол об административном правонарушении в банковской сфере против лиц, которые мешали назначенной временной администрации работать в организации. Были попытки сделать из банка госкорпорацию и госучреждение, как вспоминает Алексей Гузнов. Но в итоге ЦБ сейчас указан в Гражданском кодексе как самостоятельный вид юридического лица.
Доверие и институт финансового омбудсмена
Руководитель юридического департамента Центрального банка РФ подчеркивает – в основе финансового рынка лежит доверие. Уверенность, например, вкладчиков рождается из собственно стабильности детальности кредитных организаций. Но помогает ее поддерживать также набор требований, предъявляемых законом и нормативными актами, система страхования вкладов. Так, введение последней, по словам Алексея Гузнова, даже в период кризисов не приводит к массовому «набегу» вкладчиков в масштабах страны, как это было в 90-е.
Последний «проект», который призван наладить стабильную работу в направлении защиты прав потребителей финансовых услуг, – финансовый омбудсмен. Это не государственный орган, и финансируется он не из бюджета (стартовый «капитал» выделил ЦБ). Взносы будут поступать от финансовых организаций, которые поэтапно присоединятся к системе: первыми стали страховые компании, вторыми будут – в 2021 году – кредитные организации. Размер взносов будет колебаться в зависимости от того, как часто клиенты организаций будут обращаться за помощью к омбудсмену.
«Удалось сделать институт, который обладает определенными властными полномочиями, связанными с возможностью принятия решения по обращению гражданина. Жалоба рассматривается в контексте оценки ее как повода для спора. Это, в некоторым смысле, квазисудебные полномочия, но при этом институт гражданского общества», – подчеркивает Алексей Гузнов.
Законодательство, как отметил специалист, в принципе сейчас идет курсом максимальной защиты потребителей, вплоть до подбора более понятных формулировок для Гражданского кодекса. Однако существует ряд специальных законов, которые регулируют важные для каждого гражданина сферы, но при этом их текст крайне тяжел для рядового читателя, например – регулирование в страховании и деятельности НПФ. ЦБ с министерством образования реализует программу, где просто рассказывает о сложных аспектах финансового рынка.
«К сожалению, недостатком правой, экономической и финансовой культуры нашего населения пользуются, и весьма активно. ЦБ с помощью цифровых технологий выявляет много случаев, когда потребительским кредитованием занимаются лица, которые не определены законом: так называемые черные кредиторы. Мы передаем информацию в правоохранительные органы. Сделаны поправки в закон о потребительском кредите: субъект, который не имеет статуса профессионального кредитора, или лицо, которому уступлены права по займу, не вправе обращаться в суд за судебной защитой, то есть не вправе нападать на потребителя и должника», – отмечает Алексей Гузнов.
Иногда потребители попадаются на удочку не из-за собственной финансовой безграмотности, а из-за желания заработать, пусть и рискуя. Глава юридического департамента ЦБ привел пример, когда граждане в массовом порядке скупали векселя у организации при банке (не дочерней), так как процент был выше, чем предложения по вкладам. В один момент «пирамида» рухнула, но среди тех, кто действительно не понимал специфику этого финансового продукта, встретились и люди, которые несколько раз получали выплаты по векселям и снова вкладывали в них деньги.
Впрочем, среди тех, кто может «рухнуть», иногда оказывается не сомнительная кредитная организация, а крупный банк. В этом случае гражданина не спасет простой вопрос: «Покажите лицензию ЦБ?» Здесь спасать ключевых для финансового рынка игроков приходиться самому Банку России. Два года назад мегарегулятор, кстати, сменил свой подход – он больше не ищет для оздоровления сторонних инвесторов. Теперь оказавшиеся в зоне риска банки включают в специальные программы и выделяют средства госбанка.
«Сейчас есть несколько таких проектов – эти организации и институты, с которыми работали крупные страховые компании и государственные пенсионные фонды. Банкротство такого рода субъекта могло бы повлиять на банковскую и финансовую систему. Поэтому потребовались неординарные методы. Мы надеемся, что значительная часть средств, выделенная на поддержание ликвидности таких организаций, вернется, но понятно – это публичная сфера. И не стоит задача получить прибыль, а есть задача поддержать крупный институт. А уже после выполнения всех требований ЦБ и достаточной капитализации, предполагается, что он будет продан», – поясняет Алексей Гузнов.
Такой метод «оздоровления» может быть использован и для страховых компаний, сейчас готовиться положение по адаптации программы для НПФ.
Несколько нововведений в законодательство для финансового рынка
По мнению Алексея Гузнова, комитет Государственной думы по финансовому рынку – передовик по числу внесенных законопроектов. И хотя ЦБ не является субъектом права законодательной инициативы, через органы экономической власти или в качестве консультантов его сотрудники работают над усовершенствованием законодательной базы. Глава юридического департамента Центрального банка РФ выделил несколько ключевых направлений и инициатив:
- инициатива квалифицировать инвесторов на категории – профессиональные и непрофессиональные: чтобы повысить свой статус и получить возможность зарабатывать с помощью более сложных финансовых инструментов, предполагается, что гражданину придется набраться опыта на более простых;
- поправки в законодательство в области национальной платежной системы для обеспечения защиты финансового рынка: появляются новые игроки, агрегаторы, иностранные платежные системы, для работы с которыми нужно предусмотреть способы и методы воздействия;
- изменения в законодательстве с целью развития системы платежей;
- инициатива по созданию финансового маркетплейса, который позволит открывать счет в любой финансовой организации независимо от места нахождения клиента или самого банка;
- инициатива в области технологий, предусматривающая поправки в ГК, в области цифровых финансовых активов.
Больше о финансовом рынке – в диалоге руководителя юридического департамента Центрального банка РФ Алексея Гузнова с доцентом Российской школы частного права, заведующей кафедрой коммерческого права и процесса Исследовательского центра частного права им. С.С.Алексеева Анной Сироткиной.
