Уязвимое место
В послании Федеральному собранию президент заявил: пора зафиксировать право России не исполнять те решения международных органов и требования международных договоров, которые противоречат Конституции. После публикации законопроекта стало ясно – новое положение, вопреки гипотезам некоторых экспертов, не затронет пункт 4 статьи 15, то есть первую главу Основного закона.
Изменения хотят внести в 79 статью, добавив в нее такое положение: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».
По словам старшего юриста Института права и публичной политики Аниты Соболевой, от пересмотра первой главы отказались из-за сложности процесса: помимо того, что такое решение сначала должно принять не менее 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, необходимо созвать еще и Конституционное собрание. И уже его представители либо подтвердят неизменность Основного закона, либо разработают новый проект, который имеет свою процедуру принятия: 2/3 голосов в самом Конституционном Собрании или с вынесением на всенародное голосование.
«Но в стране до сих пор нет даже федерального конституционного закона о Конституционном Собрании: нигде не сказано, что это и кто в нем будет. Кроме того, пересмотр первой главы – опасная процедура. Изменение основ конституционного строя может привести к изменению и самых важных вещей: никто в таком случае не мешает закрепить особый статус РПЦ или ввести монархию. Туда можно будет вписать все, что угодно. И те, кто сегодня работает над поправками, понимают, что этот ящик Пандоры нельзя открывать», – объясняет юрист.
Анита Соболева отмечает, что из-за рисков, связанных с процедурой пересмотра Конституции, поправки решили внести именно в третью главу – ее проще менять. Но такой подход кажется специалисту уязвимым с правовой точки зрения: в результате, считает она, будет нарушена внутренняя логика конституционного текста.
«Изменения вносят не в главу, где закреплены основы конституционного строя и прописан приоритет международных договоров, а в главу о федеративном устройстве и в статью, в которой речь идет об участии России в межгосударственных объединениях и условиях передачи им части своих полномочий. На мой взгляд, подобная поправка вступит в противоречие с главами 1 и 2 (особо защищаемыми и имеющими приоритет над всеми остальными) и не будет действовать. Либо про две первые главы на практике забудут, а будут помнить только про 79 статью и ссылаться на нее, чтобы не выполнять те решения, которые нам покажутся неудобными или слишком дорогостоящими для бюджета», – говорит специалист.
Чтобы избежать коллизий, можно по примеру Франции дополнить Конституцию отдельной главой о международных договорах, предполагает доцент департамента дисциплин публичного права НИУ ВШЭ Ирина Алебастрова.
«Противоречий со статьей 15 в таком случае не будет, ибо там речь о приоритете международных договоров над законами, который сохранится, ведь Конституция в ее нынешней официальной трактовке – это не закон, хотя бы даже и основной», – цитирует эксперта Право.ru.
Необходимый пункт или избыточная формула
Декан юридического факультета СПбГУ, член рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Сергей Белов подтверждает, что Основной закон относится к особому виду нормативных актов, а потому уже сегодня имеет фактическое юридическое превосходство над международными договорами. Тем не менее, это не отменяет потребность в готовящейся поправке, добавляет специалист.
«В ней речь идет не буквально о договорах, а, скорее, о решениях межгосударственных органов, которые толкуют договоры Российской Федерации. И это принципиальный вопрос, потому что одно дело, когда Россия как суверенное государство заключает договор и берет на себя конкретные обязательства, и другое – когда она заключает договор, а потом текст этого договора начинает интерпретироваться в том смысле, который, мягко говоря, был неочевиден при подписании», – объясняет юрист.
Иной точки зрения придерживается член рабочей экспертной группы Конституционной комиссии РФ в 1992-1993 годах Владимир Лафитский, который считает предлагаемое положение избыточным.
«Действующая редакция статьи 79 Конституции РФ обеспечивает в полной мере защиту интересов страны, указывая, что Россия может участвовать в межгосударственных объединениях, если это не противоречит основам ее конституционного строя. Поэтому нет оснований для дополнения этой нормы положением о том, что решения межгосударственных органов в истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в стране», – говорит правовед.
Доцент кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Юридического института РУДН Антон Зуйков также не видит необходимости вносить в 79 статью формулу, представленную в законопроекте. Он отмечает: с одной стороны, в части 1 статьи 15 прямо обозначен примат Конституции РФ на всей территории страны без оговорок о приоритете международных договоров РФ, с другой – в части 4 статьи 15 для них уже определяется особое место.
При этом в пункте «г» части 2 статьи 125 отмечено: по запросам некоторых субъектов права Конституционный Суд РФ рассматривает не вступившие в силу международные договоры РФ на соответствие Конституции страны. Дополнительно, в соответствии с пунктом 3.2 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», он вправе разрешать вопрос о том, может или не может Россия исполнить решение межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. «В этой связи более целесообразным предполагается принятие отдельного закона о нормативных правовых актах в РФ для конкретизации места международных договоров РФ в отечественной системе права», – заключает юрист.
Анита Соболева согласна, что вносить поправку не стоит, но по другой причине. По мнению юриста, приоритет сейчас имеют именно международные договоры, а не Конституция, и такое положение дел должно сохраниться. «Обычно противники моей точки зрения говорят, что Конституция якобы не закон и поэтому к ней не применяется часть 4 статьи 15. Мне такое толкование кажется весьма вольным. Точно так же, как Основной закон Германии вполне правомерно можно называть Конституцией, нашу Конституцию можно называть Основным законом, даже если это прямо не написано на обложке», – поясняет сотрудник Института права и публичной политики.
Кроме того, добавляет Анита Соболева, в части 1 статьи 17 о гарантиях прав и свобод человека и гражданина международное право стоит на первом месте, до упоминания Конституции. Свою точку зрения юрист подтверждает и частью 3 статьи 46. «В ней говорится, что каждый вправе в соответствии с договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся средства внутригосударственной правовой защиты. А посылать человека по кругу после международных органов опять в национальные, которые будут решать, стоит или не стоит исполнять решения международных органов, в общем-то, нелогично», – резюмирует эксперт.
Она отмечает: не так давно появившееся полномочие Конституционного суда толковать решения международных органов, скорее, носило характер предупреждения: «в случае чего, мы можем не выполнять ваши решения». И сейчас, пока изменения в статью 79 не внесены, российские судьи вместе с объединениями межгосударственного характера могут искать компромиссы. Так, как, по мнению специалиста, это было сделано Конституционным Судом в деле Константина Маркина.
Судом рассматривался вопрос, не является ли дискриминацией отказ в предоставлении отцу-военнослужащему долгосрочного отпуска по уходу за ребенком. И хотя позиции Конституционного и Европейского Судов по делу разошлись, Конституционный Суд в итоге постарался найти взаимоприемлемый выход: он объявил, что при расхождениях позиций приоритет должно иметь то решение, которое предоставляет человеку больше защиты.
«Но если сейчас нарочито закрепить предлагаемую поправку, пути для поиска компромисса будут существенно урезаны: у нас будет меньше возможностей для переговорного процесса, медиации и поиска совместных решений», – подводит итог старший юрист Института права и публичной политики.
Ограничить нельзя исполнить
Фактически действие международных договоров ограничивают почти во всех конституциях мира, напоминает декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов. Например, в Германии Европейская конвенция прав человека имеет статус федерального закона, то есть стоит ниже Конституции. Не признают приоритет международного права и в Соединенных Штатах. «Причем в США даже бывает дискуссия относительно того, может ли действие международного договора, ратифицированного обычным законом, быть ограничено или даже отменено позднее принятием Конгрессом другого закона», – добавляет эксперт.
По словам Аниты Соболевой, государства нередко сталкиваются с решениями международных органов, которые противоречат национальному праву, но все же ищут взаимоприемлемый выход. К примеру, в Англии после долгих дискуссий приняли Акт о правах человека 1998 года, в который, говорит юрист, включили то, что было в Европейской конвенции. Таким образом положения Конвенции стали и внутренним законом, а акт международного права перестал противоречить доктрине «все решает королева».
В Германии, добавляет специалист, тоже велась дискуссия о том, что имеет приоритет – Основной закон или положения международного права и решения ЕСПЧ. «Но еще в 2004 году Федеральный Конституционный Суд по делу «Гергюлю против Германии» обозначил: толкование Основного закона должно проводиться с учетом позиций Европейского Суда, и задача всех правоприменительных органов – заботливо интегрировать решения ЕСПЧ в национальное право, а не относиться к ним нигилистически», – приводит пример эксперт.
Однако эта позиция нередко ускользает от внимания тех, кто стремится найти лазейку и не исполнять решения международных органов, обращает внимание собеседница «Сферы». Они ссылаются только на то, что Конституционный Суд в деле Гергюлю отметил примат национальной Конституции перед решениями ЕСПЧ.
«Собственно, государств, которые отчетливо и последовательно объявляли бы о приоритете норм международного права над Конституцией, очень немного, – говорит декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов. – Есть ряд [подобных] стран в Европе, например – Нидерланды. Но это скорее исключение, чем правило, несмотря на то, что многим кажется, будто только Российская Федерация так себя ведет».
Из Европейского суда в комитет ООН
Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года не позволяет странам ссылаться на положения внутреннего права в обоснование или оправдание нарушения своих международных обязательств, говорит Сергей Белов. Но это, считает эксперт, не означает, что Российская Федерация не может при заключении новых договоров заявлять, что международные обязательства нашей страны не распространяются на случаи, когда положения договора толкуются в противоречащем Конституции смысле.
Юрист отмечает, что в данном контексте поправка поможет осуществить через Основной закон народный суверенитет. «Конституция – акт реализации суверенной власти народа, в отличие от международных договоров, которые принимаются органами государственной власти в пределах их полномочий. Заключая договор, который хотя бы даже потенциально противоречит Конституции, государственные органы выходят за пределы своей компетенции, что с точки зрения самой Конституции недопустимо», – объясняет специалист.
Другой прогноз выдвигает старший юрист Института права и публичной политики Анита Соболева. По мнению эксперта, в случае принятия поправки международное право потеряет всякий смысл. «Зачем подписывать договор, если страна может действовать недобросовестно и сказать: «Мы считаем, что нам не стоит его исполнять». А национальный Конституционный суд найдет причины, по которым это каким-то образом противоречит Конституции, и закрепит это нежелание решением. Но это же ударит и по нам самим: если мы откажемся исполнять решения, которые приняты не в нашу пользу, то и другие страны могут отказаться исполнять решения, принятые уже в нашу пользу. Мы хотим оставить для себя право не выполнять то, что нам не нравится. Но международное право такой выборочности не предусматривает», – замечает эксперт.
Одним из следствий закрепления примата Конституции может быть отказ исполнять постановления Европейского суда, считает Анита Соболева. Но при таком развитии событий российские граждане станут обращаться в комитет по правам человека ООН, потому что из Пакта о гражданских и политических правах Организации Объединенных Наций Россия вряд ли решится выйти, предполагает собеседница «Сферы». К тому же жители страны не останутся в проигравших: в ООН обеспечиваются те же гарантии прав человека, хоть там и не присуждают денежную компенсацию.
«Да, там не нужно платить деньги по решениям, но на международной сцене это будет иметь еще больший негативный резонанс: здесь уже не только на уровне европейских стран, а на уровне мирового сообщества будет ясно, что мы нарушители», – заключает специалист.
В то же время директор Института прав человека, член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в РФ Валентин Гефтер настроен более оптимистично. По его мнению, поправка в статью 79 не только не скажется на постановлениях ЕСПЧ в отношении нашей страны, но и вообще не будет иметь для российских граждан негативных последствий. «Потому что, вообще говоря, Конституция сама по себе не сильно противоречит международным стандартам (в области права), в частности, европейским», – объяснил эксперт в комментарии русской службе «Голоса Америки».
Напомним, Комитет по государственному строительству и законодательству Государственной думы завершил рассмотрение поправок, поступивших к законопроекту президента России об изменениях в Основной закон страны. Теперь в Думе планируют рассмотреть доработанный текст проекта во втором чтении 10 марта.
Источник изображения: freepik.com
