Сокращение и усечение
Крупных нововведений, касающихся Конституционного Суда, в предлагаемых поправках три. Во-первых, президент предложил сократить количество судей КС с 19 до 11. Напомним, что при создании Конституционного Суда Российской Федерации в 1991 году число его членов было установлено в 15, из которых были избраны только 13. Первые изменения были произведены после политического кризиса 1993 года. Тогда КС по запросу Верховного Совета признал неконституционным телевизионное обращение Бориса Ельцина к народу, сделанное 20 марта (в нем президент заявил о введении «особого режима управления»), а в сентябре – и указ № 1400, предусматривавший смену институтов законодательной власти в стране. После октябрьских событий – штурма здания Верховного Совета и роспуска этого органа – Ельцин приостановил деятельность Конституционного Суда. В новом основном законе от 12 декабря 1993 года указано, что число судей КС составляет 19. Отметим, что в ходе конституционного кризиса против президента выступили 9 судей, которые после введения новых законов превратились в меньшинство.
Обоснований для уменьшения предусмотренного Конституцией числа судей – ниже даже изначально установленного их количества – не было приведено. Экспертам эта мера кажется странной, ведь, по словам одного из специалистов, членов КС никак нельзя заподозрить в том, что у них стало мало работы.
«Думаю, что с хронографом над судьями никто не стоит, и утверждать, что они бездельничают, нельзя. Нужно учитывать, что у них стало по 40 – а в последнее время даже больше – рассмотренных дел в год. Это очень серьезные дела: для того, чтобы написать одно заключение – а им приходится собирать заключения с разных сторон – нужно перелопатить огромное количество литературы, много точек зрения, вникнуть во все нюансы. А если учесть, что ежегодно в КС поступает 14-15 тысяч обращений? В них тоже нужно вникать, а не ждать, пока все отсмотрит секретариат. Думаю, предложение о сокращении численности судей – политическое. В Конституционный суд ФРГ входят 16 человек – но сравните и численность населения, и уровень жизни, и обеспеченность правами, и правовую культуру. Я думаю, что судьям у нас есть, чем заниматься. В свое время известный конституционалист Борис Страшун (юрист, специалист по советскому государственному и российскому конституционному праву, участник создания Конституции РФ – прим. ред.) говорил, что половину судей должны составлять именно специалисты в области конституционного права. Но если перечислить все области права, мы увидим, что их больше 11. А научная специальность? То есть [в числе судей КС] будет не хватать специалистов в узких отраслях права. Законодательство сейчас развивается быстро, и мы за этим не успеваем. 19 – это хорошее число, суд не должен быть карманным, управляемым», – считает Светлана Нарутто, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
С этой точкой зрения не соглашается Наталья Коломейцева, заведующая кафедрой политологии школы региональных и международных исследований Дальневосточного федерального университета (ДВФУ), кандидат политических наук.
«Сокращение численности судей КС продиктовано практикой последних лет. В последний раз судьи КС назначались в период президентства Дмитрия Медведева, почти 10 лет назад. С тех пор их [фактическое] число снизилось до 15 человек. Еще через пару лет двое судей достигнут предельного возраста, примерно половина судей КС сохраняют свой статус, начиная с 90-х годов. Последние 10 лет показали, что Конституционный Суд может эффективно справляться с поставленными задачами и отвечать на вызовы времени и в «усеченном составе»», – говорит она.
Если решение о сокращении численности судей будет принято, выполняться оно будет, судя по всему, поэтапно. Для этого достаточно не заменять тех членов Конституционного Суда, которые выбывают из него по причине достижения предельного возраста (70 лет). Сейчас в состав КС действительно входят не 19, а 15 человек, из которых один – председатель суда Валерий Зорькин – давно перешагнул 70-летний возраст, троим исполнится 70 лет в нынешнем году, еще троим – в следующие два года. Напомним, что сейчас судья, достигший указанного законом возраста, продолжает работать до тех пор, пока не будет назначен его преемник.
«Другое дело, что наши законодатели не продумали переходный механизм – ведь надо же прописать сроки, в которые будет изменяться их количество. Иначе получится, что в Конституции написано одно число, а по факту будет другое», – объясняет Наталья Коломейцева. Она также отмечает, что по новому порядку предполагается и назначение председателя суда Советом Федерации, а не его избрание судьями из своего числа путем тайного голосования. Это тоже повлияет на независимость органа, считает Наталья эксперт.
Напомним, что существуют и альтернативные предложения по реформированию Конституционного суда. Например, одна из общероссийских политических партий выдвинула идею об увеличении количества судей до 21: в такой конфигурации по 7 человек выдвигали бы президент, Государственная Дума и Совет Федерации.
Доверяй, но проверяй
Второе изменение касается статьи 108. К существовавшему в ней положению о том, что в случае отклонения президентом принятого парламентом проекта федерального закона он должен быть рассмотрен вновь, добавлена идея о проверке законопроектов на соответствие Конституции. Заниматься этим, по мысли президента, должен как раз Конституционный Суд. Если президент до того, как подписать одобренный парламентом проект, обратится в КС с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения. Если судебный орган подтвердит соответствие документа Основному закону страны, президент должен будет подписать его в трехдневный срок, если нет – проект будет возвращен в Государственную Думу для доработки. Возможно, Конституционный Суд получит право проверять подобным же образом и другие нормативно-правовые акты, причем не только федеральные, но и региональные.
По мнению профессора МГЮА Светланы Нарутто, практика проверки на соответствие Конституции принимаемых парламентом федеральных законов вряд ли получит широкое распространение. Однако эксперты считают, что этот механизм может быть использован в политических целях.
«Не думаю, что президент будет постоянно к этому прибегать – все-таки в администрации президента очень солидные юристы; наверное, они могут сразу сказать, что не соответствует Конституции. Но если президент внесёт этот закон, на который он наложил вето после его принятия парламентом, в Конституционный Суд – не заставит ли это судей думать, что президенту что-то [в этом документе] не нравится, и он не может это преодолеть? Это может стать яблоком раздора между судьями и оказать влияние на независимость суда», – отмечает Светлана Нарутто.
«Да, при потенциально возможном конфликте между законодательной и исполнительной (президентской) ветвями власти этот механизм может стать способом блокирования законопроектов. Особенно это актуально в условиях планируемого увеличения «президентской квоты» в Совете Федерации, который и назначает судей КС по представлению главы государства», – соглашается Наталья Коломейцева.
При этом Светлана Нарутто ссылается на мнение Бориса Страшуна и Бориса Лазарева – экспертов, работавших над первым законом о Конституционном Суде. В свое время они предлагали воплотить идею о предварительной проверке КС законов на соответствие Конституции – подобно тому, как это предлагается сделать сейчас – во избежание негативных последствий принятия законов, которые впоследствии могли бы быть признаны опасными.
«Я не скажу, что эти доводы неразумны. Ведь что сейчас происходит? Если Конституционный Суд скажет, что некий закон не конституционен – и мы понимаем, что он действовал уже много лет, и многие люди от него пострадали – то его нельзя «отыграть назад». Единственное, что мне не очень нравится – то, что президент сможет «проверять» законы субъектов Федерации до их подписания губернаторами: это вторжение в дела субъекта, наступление на федерализм», – добавляет Светлана Нарутто.
В целом, считает эксперт, не совсем понятно, почему президент предполагает возможность появления – и прохождения через обе палаты парламента – законопроекта, потенциально противоречащего действующей Конституции. Ведь перед принятием любой документ претерпевает юридическую экспертизу – скажем, для федеральных законов это в первую очередь правовое управление Госдумы. Сейчас, по словам правоведа, Конституционный Суд крайне редко объявляет о том, что тот или иной документ фактически противоречит Основному закону страны: как правило, речь идет о трактовке смысла правовой нормы, а, следовательно, – и о практике ее применения.
«У закона есть конституционно-правовой смысл, но суды – и другие правоприменители – могут его не так понимать. Иногда это очевидно, иногда – нет. Практика порой может совершенно по-другому воспринимать его. Законодатель не идеален, и когда он пишет [законопроект], он не может предусмотреть все случаи и то, как люди будут думать. К тому же мы не знаем, что будет дальше в государстве, будут ли все ветви власти эффективно сотрудничать», – отмечает Светлана Нарутто.
«Никакое правовое управление Государственной Думы не может сравниться с Конституционным Судом в оценке закона на предмет его соответствия духу Конституции или в плане применимости того или иного акта в условиях российской правовой системы. Если хотите, то это «проверки» совершенно разного уровня. Но в таком случае проходить новую проверку от Конституционного Суда должны только те проекты законов, которые существенно ограничивают права и свободы (например, тот же «пакет Яровой»), или же сами по себе являются спорными с точки зрения соотнесения с теми или иными положениями Основного закона. Поэтому я не думаю, что число проектов законов, которые будут отправлять в Конституционный Суд, будет большим», – полагает Наталья Коломейцева.
Кто будет судить судей?
Наконец, предполагается наделить Совет Федерации правом отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, и при невозможности сохранения статуса судьи. Делать это предполагается, опять-таки, по представлению президента.
«Хорошо, если к этому будут привлекать высшую квалификационную коллегию судей, потому что отстранить судейское сообщество от этой процедуры – это очень плохо. К тому же у нас каждый имеет право на судебную защиту. А куда судья пойдет обжаловать решение? Более того, как мне кажется, будет очень некрасиво смотреться, если прямо в Конституции упомянут, что судьи могут быть сняты с должности за поступки, порочащие честь и достоинство, а президент при этом может быть отрешен от должности только за тяжкие уголовные преступления. В законе о статусе судей написано, что судья подлежит ответственности за нарушение закона и кодексов судейской этики – эти нарушения порочат честь и достоинство судьи, умаляют авторитет судебной власти. Но я не знаю, надо ли писать это в Конституции. Может быть, авторы поправок и считают, что это повысит авторитет судебной системы, но я не думаю, что именно здесь корень проблемы, из-за которой у нас только 15 процентов граждан доверяют судам общей юрисдикции. Конституционному суду, наверное, доверяют процентов 90 граждан», – резюмирует Светлана Нарутто.
Она высказывает сомнение в том, что Совет Федерации сможет более квалифицированно, чем сама судебная система, провести следствие по гипотетическому делу о нарушении судьей КС законов и этических норм.
Добавим, что и рабочая группа Совета по правам человека указала: поправки разрабатываются слишком поспешно и без единой концепции – это ставит под вопрос необходимость голосования за них единым пакетом. Бывший глава СПЧ Михаил Федотов представил свои предложения, в числе которых было разделение указанных президентом (в виде законопроекта, внесенного в Госдуму 20 января, и уже прошедшего первое чтение) изменений на два отдельных документа. Одним из предложений, которые он счел никак не мотивированными – как раз сокращение числа судей Конституционного Суда с 19 до 11. Эта идея – а также положения, которые предполагают возможность лишения судей статуса – была раскритикована и членами СПЧ.
Поправки в Конституцию – для введения которых необходимо принятие Федерального конституционного закона – с момента ее принятия были сделаны четыре раза. Два ФКЗ были утверждены в 2008 году, два – в 2014-м. В 2008 году были увеличены сроки полномочий президента и парламента (с 4 до 6 и 5 лет соответственно), а также введена обязанность правительства ежегодно отчитываться перед Госдумой о своей работе. В 2014-м из Основного закона страны было исключено упоминание Высшего арбитражного суда, слитого с Верховным судом, и прописано включение в состав Совета Федерации дополнительных представителей, назначаемых президентом; также были увеличены полномочия президента по назначению прокуроров.
Источник изображения: freepik.com
