Невозможность судебной проверки
Некий гражданин приобрел в собственность земельный участок. Тот находится в территориальной зоне, которая по правилам землепользования и застройки (ПЗЗ) допускает создание торговых центров. Новый собственник планирует его построить, начинает заключать договоры на проведение инженерных изысканий и топогеодезических съемок. Вдруг в ПЗЗ вносится изменение: зона, предполагающая строительство торгового центра меняется, на ее месте появляется та, которая допускает только строительство плоскостных сооружений. Проведя такую корректировку, публичная власть заявляет, что в стране хватает объектов торговли, а объектов спорта недостаточно. Результатом становятся расходы в виде ущерба и упущенной выгоды. Гражданин, конечно, хочет защитить свои права.
«Первое, что приходит на ум: пойти в суд и обжаловать внесение изменений в ПЗЗ как незаконное. Вместе с тем сделать это в действительности не так просто. Зачастую ПЗЗ изменяются в таких ситуациях, которые могут быть обозначены фразой по форме правильно, а по существу – издевательски. Например, ПЗЗ могут быть изменены с целью оказания давления на субъекта градостроительной деятельности, нежелающего участвовать в определенном уровне инфраструктурного обеспечения публично-правового образования. Проверить, почему меняются ПЗЗ, то есть действительно ли существует некая потребность в спортивных сооружениях или орган публичной власти просто хочет оказать некоторое административное давление на застройщика, зачастую невозможно», – рассказывает преподаватель юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Алексей Башарин.
В соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, судебная проверка целесообразности принимаемых нормативно-правовых актов в России является невозможной, поскольку она противоречит принципу разделения властей, подчеркивает эксперт. При этом необходимо учитывать, что существует практика высшей судебной инстанции, в которой указывается, что в таких сложных сферах, как градостроительство и городское планирование, публичная власть обладает большей степенью свободы усмотрения, чем при регулировании исключительно гражданских прав.
Как отмечает Алексей Башарин, проблема взыскания убытков из-за изменения градостроительной документации – очень сложная с политико-правовой точки зрения. «Существует необходимость достижения баланса между правом на неприкосновенность собственности и правом на градостроительное развитие территории. Если каждое действие публичной власти по изменению градостроительной документации начнет оцениваться, то это заморозит градостроительное развитие территорий, публичная власть не сможет обеспечивать охрану окружающей среды и объектов культурного наследия и строить новые инфраструктурные объекты», – поясняет юрист.
Правовая неопределенность Земельного кодекса
Нормы, которые регламентируют порядок возмещения убытков из-за изменения градостроительной документации, содержаться в статье 57 Земельного кодекса РФ. Там устанавливается, что убытки, в том числе упущенная выгода, возмещаются в полном объеме, если они были вызваны ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также если убытки были причинены изменением целевого назначения земельного участка органом государственной власти или местного самоуправления без согласования с правообладателем земельного участка.
«Статья небольшая, но порождает множество вопросов. Во-первых, долгое время существовала правовая неопределенность в контексте того, что же такое статья 57 ЗК РФ. Является ли она частным случаем возмещения правомерно причиненного вреда или же она отсылает нас к общим нормам деликтного права, требуя установления противоправности действию органа публичной власти? Неопределенность была такой большой, что дошло до Конституционного Суда», – рассказывает Алексей Башарин.
КС РФ рассматривал дело (Постановление КС РФ от 05.03.2020 № 11-П) о снижении стоимости земельного участка, так как тот попал в охранную зону объекта культурного наследия федерального значения и в отношении него установили общее пользование. В постановлении суд указал, что положения статей Земельного кодекса РФ являются неопределенными в правоприменительной практике, так как не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав правообладателей земельных участков в результате совершения правомерных действий. Из этого следует, что статья 57 ЗК РФ представляет собой один из случаев возмещения вреда, причиненного правомерными действиями, приходит к выводу Алексей Башарин. Так что предварительно устанавливать противоправность акта, который вызвал причинение вреда, не нужно.
Чтобы требовать компенсацию, считает эксперт, необходимо сразу же обращаться к статье 16.1 ГК РФ, соответствии с которой вред, причиненный правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, возмещается в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Однако не совсем ясно, можно ли рассматривать статью 57 ЗК РФ в качестве этого самого закона.
«По этому поводу даже возникла научная дискуссия. Причина в том, что статья 57 ЗК РФ формально говорит лишь об изменении целевого назначения земель, то есть когда меняется их категория. При корректировке градостроительной документации или, например, ПЗЗ изменения категории земель не происходит. Одни авторы считают, что корректировка градостроительной документации не должна влечь возмещения убытков. Другие указывают, что этот подход является исключительно формальным и нарушает конституционно-правовой принцип равенства, потому что сущностно разницы между изменением категории земель и изменением вида разрешенного использования нет», – поясняет эксперт.
Проблему решил Конституционный Суд РФ в уже упомянутом определении. Со ссылкой на часть 3 статьи 35 Конституции РФ он указал, что отчуждать собственность недопустимо как в случаях равноценного возмещения, когда есть некие государственные нужды, так и при любом административно-регулятивном воздействии в публичных интересах. К такому воздействию КС РФ отнес уменьшение стоимости имущества, снижение его потребительских свойств, усечение допустимых способов использования имущества. Поэтому отсутствие указания в статье 57 ЗК РФ градостроительной документации не является препятствием, чтобы отказывать в возмещении убытков, резюмирует Алексей Башарин.
Сложность возмещения убытков
Даже с учетом конкретных законодательных норм и разъяснений высшего суда, добиться компенсации трудно. Как отмечается Алексей Башарин, даже европейские законодатели относятся настороженно к возмещению вреда в полном объеме при вопросах градостроения и землепользования. Чаще всего эта настороженность проявляется в установлении некоего заградительного процента падения стоимости имущества при корректировке градостроительной документации.
«Например, представим ситуацию, когда в результате проекта планировки стоимость нашего имущества упала на 10%. Если она упала на 10% и выше, то тогда по некоторому законодательству, в частности шведскому, возмещение будет. Если ниже, то возмещения мы не получаем. Это, конечно, несовершенный подход», – считает юрист.
По его мнению, на фоне европейского законодательства российские нормы о возмещении ущерба в области землепользования дают высокие гарантии правообладателям. Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 мая 2003 года № 262, при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений. При этом возмещению подлежит в том числе упущенная выгода.
Более того, в уже упомянутом постановлении КС РФ подчеркнул, что федеральный законодатель может предусмотреть для особых случаев возмещение ущерба и убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти. Однако, как замечает Алексей Башарин, он пока не встречал случаев, где бы суд защищал интересы правообладателей при корректировке градостроительной документации, апеллируя к правовой позиции КС РФ.
В качестве примера эксперт приводит Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 21.03.2019 № 33-6634/2019 по делу № 2-1486/2018. Суд рассматривал дело правообладателей земельных участков, которые пострадали от установления зон охраны объектов культурного наследия. Отказ в удовлетворении требований суд объяснил двумя причинами:
- Возмещение убытков, причиненных правомерными действиями, возможно только в случае, если законом предусмотрены порядок и условия такого возмещения. При этом, как отметил суд, Земельного кодекса РФ недостаточно для того, чтобы соответствующие убытки были возмещены. Чтобы претендовать на возмещение убытков, связанных с установлением ограничений в области охраны памятников, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» № 73-ФЗ должен непосредственно устанавливать некие положения, связанные с возмещением таких убытков.
- Суд установил чрезвычайно высокий стандарт добросовестности для лица, который претендует на компенсацию. В частности, в ее состав не могут включаться расходы, которые лицо произвело до возникновения у него права собственности на земельный участок. Также не могут возмещаться расходы, которые истец понес после вступления в силу соответствующей скорректированной градостроительной документации, и средства на подключение планируемого к строительству объекта инженерных сетей, так как они могут использоваться автономно.
«Таким образом, мы получаем парадоксальную ситуацию, когда правообладатель земельного участка, который произвел инженерные изыскания или имел желание их произвести еще до того, как он получил права собственности, при последующей невозможности строительства не может взыскать свои деньги на их проведение», – говорит Алексей Башарин.
По его мнению, это доказывает, что федеральное законодательство в части определения порядка и размера возмещаемых убытков при корректировке градостроительной документации требует совершенствования. С точки зрения эксперта, необходимо указать основания возмещения убытков при правомерных действиях, требуются текстуальные корректировки частей 4 и 4.1 статьи 57 ЗК во избежание правовой неопределенности. Также необходимо провести дифференциацию убытков по размеру и порядку взыскания, считает Алексей Башарин.
Больше о других механизмах защиты правообладателей земельных участков при изменении градостроительной документации и ее влиянии на правовой режим земельных участков – в лекции Алексея Башарина «Защита правообладателей земельных участков при изменении градостроительной документации в российском праве».
Источник изображения: freepik - www.freepik.com
