Как обеспечить гармонизацию с окружающей средой?
Современный человек – участник огромного количества различных отношений, которые являются его естественной средой, например экономических, социально-культурных и многих других. Устойчивое развитие в понимании современной международной практики предполагает удовлетворение потребностей настоящего поколения с учетом таких же возможностей и у будущих поколений. Именно такое понимание этого процесса было представлено в 1987 году в докладе Международной комиссии ООН по окружающей среде и развитию «Наше общее будущее». Следовательно, залог успеха в сохранении тенденции к устойчивому развитию – гармонизация отношений, окружающих человека, и исключение противоречий, могущих привести к разрушению тех отношений, которые в будущем могли бы обеспечить удовлетворение потребностей поколений, идущих вслед за нами.
Основа устойчивого развития – гармонизация человека и окружающей его среды.
Отмечу, что проблема гармонизации человека и окружающей его среды – предмет не только общественной дискуссии, но и целой междисциплинарной науки, так называемой «экологии человека», основы которой были заложены в Советском Союзе еще в начале 80-х годов прошлого века.
Что может обеспечить подобную гармонизацию? Позволю себе обратиться к близкой мне сфере научного и практического знания – к юриспруденции. В сфере права существуют понятия публичного и частного интереса: частный интерес направлен к удовлетворению потребностей одного человека, публичный – потребностей всего общества. При этом эти интересы находятся в прочной связи, обусловливают друг друга. Например, право частной собственности, воплощающее в себе частный интерес во владении и использовании имущества, обеспечено публичным интересом в создании системы защиты этого права через гражданский, административный и уголовный закон. В то же время публичный интерес в финансировании наиболее значимых сфер жизни общества обеспечивается налогами, которые каждый член общества платит, в том числе и по итогам использования своей собственности. Перекос в сторону частного или публичного интереса влечет разрушение системы отношений, препятствует устойчивому развитию. Полагаю, что именно категория «интереса» и является тем элементом, который выступает одновременно и в качестве критерия оценки уровня рассматриваемой нами гармонизации, и «строительным материалом» такой гармонизации.
Интересно, что сфера природопользования, обеспечения рационального использования природных ресурсов – самая показательная с точки зрения гармонизации частных и публичных интересов. Международное регулирование этой сферы идет по пути интеграции частного и публичного интересов. Так, в 50-е годы прошлого века появляются конвенции, регулирующие рыболовство (Международная конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря 1958 г.), в 60-е – международное взаимодействие, связанное с ликвидацией разливов нефти (Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г.), в 70-е – защиту флоры и фауны (Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения 1973 г.). В настоящее время важнейшей проблемой в этой сфере является предотвращение изменения климата и снижение негативных последствий такого изменения. Защищая национальные (частные) интересы в хозяйственном использовании природных объектов, на международном (публичном) уровне субъекты международного права вырабатывают общие правила такого использования, направленные на сохранение благоприятных условий окружающей среды при обеспечении требуемого уровня потребления. Происходит интеграция частных и публичных интересов. И второй тезис, который составляет основу поддержания тренда на устойчивое развитие, состоит в следующем: гармонизация отношений человека и окружающей его среды строится на базе поддержания баланса интересов в использовании ресурсов этой среды и ее сохранении.
Движение к гармонии: правовые решения
Нам понятно направление движения, однако каким образом на уровне практики, конкретных регуляторных механизмов его обеспечить? Этот вопрос имеет неисчислимое количество ответов, что обусловлено многоукладностью современной, прежде всего экономической, жизни общества. В каждой сфере (будь то промышленное производство, энергетика, социально-культурное развитие) есть свои особенности, охватить которые в рамках краткого вступления к теме не представляется возможным. Однако и в данной ситуации есть свои общие правила.
Вновь обратимся к сфере природопользования. В последние несколько десятилетий здесь актуально так называемое интегрированное управление природопользованием. По сути, речь идет о наборе определенных, прежде всего, правовых механизмов, обеспечивающих баланс интересов, являющийся основой сохранения благоприятной окружающей среды при одновременном развитии хозяйственного использования природных ресурсов.
С проблемой интегрированного управления природными ресурсам и природопользованием мне довелось столкнуться в практической плоскости. Дело в том, что с 2014 года мне доверены организация и проведение тематических дискуссионных панелей, посвященных проблемам экологии в рамках Петербургского Международного Юридического Форума. В ходе одного из мероприятий с докладом о проблеме интегрированного управления водными ресурсами выступила канцлер министерства экологии Финляндии госпожа Ханнеле Покка. По ее словам, именно благодаря рассматриваемому подходу в управлении огромным количеством водных объектов Финляндия на современном этапе своего развития в самом деле может называться «страной тысячи озер». В дальнейшем объектом обсуждения спикеров ПМЮФ стал опыт различных государств в сфере трансграничного взаимодействия при построении системы интегрированного управления водными ресурсами (эта тема особенно актуальна для моего родного города Санкт-Петербурга, где основной источник водоснабжения – река Нева – находится в системе водных объектов, частично расположенных на территории соседнего государства – Финляндии). В нашей дискуссии, посвященной данной проблеме, приняли участие руководитель Зеленого Трибунала Индии господин Шватантер Кумар, а также один из известнейших российских юристов, специалист в сфере международных отношений (к сожалению, уже ушедший от нас), доктор юридических наук, профессор Валерий Абрамович Мусин. Отдельная часть дискуссии, уже в формате сопутствующего Петербургскому Форуму мероприятия, была посвящена экономическим механизмам, являющимся составными частями системы интегрированного управления природными ресурсами, в особенности проектам государственно-частного партнерства.
По итогам совместной работы нам удалось прийти к следующим выводам: интегрированное управление природными ресурсами – такая система отношений, каждая часть которой является логическим дополнением и составной частью всех иных составных частей данной системы. Так, частный сегмент обеспечивает использование природного ресурса, научный сегмент – определяет правила такого использования, обеспечивающие сохранение окружающей среды, а публичный (государственный) сегмент контролирует данную деятельность, с одной стороны легализуя вырабатываемые правила, с другой – обеспечивая их соблюдение всеми участниками возникающих при этом отношений. В практическом плане речь идет о системном взаимодействии крупных частных предприятий, учреждений науки и органов государственной власти, а правила такого взаимодействия закрепляются в нормативных правовых актах различного уровня, а иногда и в нормах международного публичного права.
Интеграция происходит не только на уровне взаимодействия указанных сегментов, но и на уровне отдельных механизмов, применяемых взаимодействующими в системе субъектами. В этом смысле наиболее показательным является механизм государственно-частного партнерства – пример интеграции частного и публичного интереса. Этот механизм, наверное, – лучший вариант решения различных социально значимых задач в условиях недостаточности государственных ресурсов и наличия субъектов, готовых принять участие в реализации данных проектов. Однако этот механизм одновременно и самое уязвимое место всей системы управления: здесь очень легко допустить разбалансировку публичных и частных интересов, превратив проект в источник обогащения частного субъекта. Примеров тому масса: Франция, Германия, Великобритания – страны, столкнувшиеся в разное время с перекосом интересов при реализации подобных проектов в коммунальной сфере. В то же время не могу не привести в пример Санкт-Петербург, где в 2005 году на базе грамотно выстроенной правовой модели ГЧП был реализован один из ключевых инфраструктурных проектов по обеспечению экологической безопасности всего региона Балтийского моря – возведение Юго-Западных очистных сооружений.
Проблема достижения баланса интересов
Принцип соблюдения баланса интересов должен быть воплощен во всех без исключения механизмах, функционирование которых обеспечивает устойчивое развитие.
Однако столь логичная система, к сожалению, действует далеко не всегда, причиной чему являются недостатки в ее построении по отдельным направлениям.
Один из актуальных и ярких примеров, иллюстрирующих рассогласование частных и публичных интересов, а также элементы дезинтеграции управления объектами, составляющими одну из основ устойчивого развития, – ситуация, складывающаяся вокруг изменения климата. В основе международного регулирования этой проблемы – Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, подписанная в 1992 году в Рио-де-Жанейро и дополненная Киотским протоколом 1997 года, обязавшим договаривающиеся стороны сократить выбросы парниковых газов, способные изменить климат на нашей планете. Эта ситуация в самом деле является очень показательной: вещества, способствующие возникновению парникового эффекта, – результат индустриального развития государства, а такое развитие, в свою очередь, – показатель экономической активности. Таким образом, регулируя публичный интерес, связанный с защитой климата Земли, международное сообщество затрагивает вопросы внутриэкономического характера отдельных государств. Обеспечению реального функционирования разработанной международным сообществом системы должны способствовать так называемые «механизмы гибкости» – возможность перераспределения квот на выбросы между отдельными государствами и некоторые иные варианты корректировки первоначальных обязательств.
Однако данная система фактически не работает должным образом. Например, США, планировавшие в рамках Киотского протокола сократить свои выбросы в среднем на 7%, до настоящего времени так и не ратифицировали соответствующие положения данного документа, а в 2017 году заявили о выходе из Парижского соглашения по климату – документа, также разработанного на базе упомянутой Конвенции. Причина подобного решения очевидна: сдерживание экономического роста вследствие перспективы соблюдения установленных указанными документами ограничений. В итоге усилия международного сообщества не достигают своей цели в полном объеме, а причина тому, как представляется, – недостаточный уровень интеграции частных и публичных интересов при разработке столь значимых и сложных механизмов. Конечно же, система регулирования, имеющая в своей основе указанные документы, должна быть не замкнутой в себе структурой издержек и противовесов, а элементом еще более сложной системы международного регулирования, гармонизирующей интересы защиты окружающей среды и необходимость экономического развития. В противном случае, учитывая существующие принципы национального суверенитета, никакие международные усилия не достигнут своей цели.
В заключение подчеркну, что устойчивое развитие – это не красивая «идеологизированная» цель, а реальная, довольно сложная каждодневная работа. При этом суть такой работы – поиск приемлемого баланса интересов всех участников соответствующих отношений, обеспечивающего гармонию в отношениях между обществом и окружающей средой. Любое упущение в этой сфере грозит не только и не столько ущербом для интереса «ущемленного» субъекта, сколько крушением всей системы этих отношений, а значит, и крушением идеи устойчивого развития. Наверное, те проблемы, с которыми сегодня сталкивается человечество – разногласия в вопросах изменения климата, экономические и межконфессиональные войны – признак ошибок, допускаемых нами на избранном пути. Но уверена, что это не повод подводить негативный итог. Это повод продолжать нашу общую, интересную, а главное – такую значимую работу, в том числе и на полях ПМЮФ.
