В 2015 году вступил в силу федеральный закон от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он вносил изменения в федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в том числе был внесен запрет на строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно‑пространственных характеристик существующих объектов капитального строительства. Документ также запрещал проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко‑градостроительной или природной среды ОКН на территории памятника или ансамбля (подпункт 1 пункта 1 статьи 5.1). На первый взгляд достаточно жесткое императивное регулирование указанной нормы вызвало разногласия у участников правоотношений, связанных с государственной охраной объектов культурного наследия.
Так, с одной стороны судебные органы однозначно трактуют возведение нового объекта капитального строительства на территории ОКН, либо увеличение существующих объемно‑пространственных характеристик объектов капитального строительства, не являющихся ОКН, как нарушение требований государственной охраны объектов культурного наследия. Нарушение влечет признание таких объектов строительства самовольными постройками, подлежащими сносу независимо от соблюдения иных норм и правил (апелляционные определения Санкт-Петербургского городского суда от 19.01.2017 № 33-1114/2017, от 23.01.2017 № 33-234/2019).
Вместе с тем, приведенная норма права имеет свои логические разделы, в связи с чем суды признают, что на территории объекта культурного наследия допускается проведение строительных и иных работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды ОКН(апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 21.06.2016 № 33а-9717/2016, решение Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 19.06.2019 № 2а-484/2019).В силу статьи 3 Закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия относятся не только объекты капитального строительства (здания, строения, сооружения и объекты, строительство которых не завершено), но также и мемориальные квартиры, мавзолеи, отдельные захоронения, произведения монументального искусства, объекты науки и техники, включая военные (к примеру, суда, доты), некрополи и тому подобные.
Согласно пункту 10 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектом капитального строительства понимаются здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобныхконструкций. Таким образом, понятие «объект капитального строительства» является специальным понятием градостроительного законодательства, и поэтому не может подменять собой правовую категорию «объект культурного наследия», имеющую иную отраслевую принадлежность, больший объем и содержание.
Термин «объект капитального строительства» используется в Законе № 73-ФЗ исключительно в отношении объектов, которые не являются ОКН. Это направлено на разграничение режима использования объектов культурного наследия и капитального строительства (здания, сооружения), находящихся в границах территории ОКН, что следует, к примеру, из пункта 5 статьи 11, статей 34, 36 Закона № 73-ФЗ.
Исходя из целей сохранения памятников (ансамблей) Законом № 73‑ФЗ, среди прочего, выделяется специальный правовой режим использования непосредственно объектов культурного наследия и общий правовой режим использования территории объектов культурного наследия, включая расположенные в границах указанной территории объекты капитального строительства, не являющиеся ОКН. Так, статьей 5.1 Закона № 73-ФЗ установлены требования к деятельности в границах территории ОКН и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в пределах которого располагается объект археологического наследия. При этом в отношении памятников устанавливаются, в частности, требования к сохранению, включающие в себя требования по консервации, ремонту, реставрации, приспособлению памятника для современного использования либо сочетание указанных мер (статьи 40, 47.2 Закона № 73-ФЗ); содержанию и использованию (статья 47.3 Закона № 73-ФЗ), среди которых отдельно выделяются требования к осуществлению деятельности в границах территорий памятников (подпункт 5 пункта 1 статьи 47.3 и статья 5.1 Закона № 73-ФЗ). Если предмет охраны объекта культурного наследия определен, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры памятника могут быть изменены, при условии, что указанные особенности не входят в предмет охраны памятника (пункт 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ).
Стоит отметить, что пункт 3 статьи 40 Закона № 73-ФЗ прямо допускает возможность изменения площади и (или) количества помещений объекта культурного наследия или его частей путем проведения работ по сохранению ОКН. Указанная возможность также предусмотрена пунктом 10 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ. Таким образом, работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, могут включать в себя работы по изменению площади объекта культурного наследия.
В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ под реконструкцией объектов капитального строительства понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства. В случае с объектами культурного наследия все перечисленные работы являются частными случаями изменения площади объекта и фактически представляют собой реконструкцию объекта капитального строительства, проводимую в рамках приспособления объекта для современного использования при условии соблюдения специальных требований, предъявляемых Законом № 73-ФЗ. При этом согласно пункту 1 статьи 47 Закона № 73-ФЗ в исключительных случаях при особой исторической, архитектурной, научной, художественной, градостроительной, эстетической или иной значимости указанного объекта и при наличии достаточных научных данных предусмотрена возможность воссоздания объекта культурного наследия посредством его реставрации.
Если бы требования подпункта 1 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ распространялись на объекты культурного наследия, то утраченные объекты не подлежали бы воссозданию, а восстановление (реставрация) утраченных частей памятников (включая купола, шпили, башни, фронтоны, крыши, аттики, балюстрады, скульптурные композиции на зданиях‑памятниках) стало бы невозможным, поскольку в результате таких реставрационных действий происходит увеличение объемно‑пространственных характеристик объектов культурного наследия.
Таким образом, установленный Законом №73-ФЗ запрет на увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника (ансамбля) объектов капитального строительства не распространяется на объекты культурного наследия, поскольку в отношении памятника (ансамбля) Законом № 73-ФЗ предусмотрены иные специальные (конкретизированные) ограничения.
