Великобритания
Соединенное Королевство – пример страны, которая встретила первую волну коронавируса без заранее подстеленной «соломки» в виде правовых норм. «У нас нет специального нормативного режима, который можно было бы использовать в таких случаях. Некоторые подходящие акты существуют, но это не специальные нормы, которые касаются чрезвычайного положения», – рассказывает Ронан Кормакейн, старший научный сотрудник Бингамского центра верховенства права, консультант Законодательного Совета. По словам эксперта, законодательной базой для правового регулирования во время пандемии стал закон «Об общественном здравоохранении» 1984 года. В нем есть два положения, которые касаются чрезвычайных ситуаций – именно они использовались во время коронавирусного кризиса:
- Правительство может выпускать вторичные нормативные акты в чрезвычайной ситуации – это касается исполнительной власти, а не парламента;
- Суд наделяется полномочиями принимать индивидуальные решения, которые касаются отдельных людей или регионов.
При этом в период первой волны пандемии в Великобритании было принято более 180 вторичных нормативных актов. Наиболее важными Ронан Кормакейн считает следующие:
- В марте 2020 года – «Закон о коронавирусе», который распространяется на Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, и «Шотландский закон о коронавирусе». В этих законах были введены структурные уточнения по полномочиям правительств отдельных регионов. Например, была предложена временная регистрация врачей – во время пандемии на смены периодически выходили даже специалисты на пенсии – и облегченный режим для регистрации рождения и смерти;
- В июне 2020 года – новый «Закон о банкротстве юридических лиц». «На самом деле, это немножко нас запутывает. С одной стороны, это обычный закон, который касается процедур банкротства. Но с другой стороны, здесь мы уже видим нормы, которые касаются именно чрезвычайных ситуаций. Например, во время пандемии очень сложно провести общее собрание акционеров – согласно этому закону, есть определенные послабления относительно этих норм», – отмечает юрист.
- Карантинные правила: нормы, призванные оградить население и предотвратить распространение вируса. К ним относятся ограничение передвижения по стране и выезда за рубеж, постановление носить маски и другие средства индивидуальной защиты. «Сначала были предложены очень жесткие нормы. Например, людям было запрещено выходить из дома, они могли это делать только в случае крайней необходимости. Это прямо драконовская мера. Были открыты только экстренные службы и магазины первой необходимости. Потом каждые несколько недель выпускались уточняющие документы и появлялись разрешения, например, открывать магазины или гулять, и сейчас мы больше не называем это карантином. Все еще есть ограничения собраний, социальное дистанцирование, необходимость носить маски, но в целом мы можем говорить об относительном ослаблении этих мер», – комментирует Ронан Кормакейн.
Однако проблемы законодательного регулирования в условиях пандемии не обошли Великобританию стороной. Так, одной из них стала путаница в новых нормативных актах. «В Великобритании мы придерживаемся принципа верховенства права, но при этом есть некое недопонимание, что является жестким требованием, а что – рекомендацией. Нет четкой границы и в заявлениях представителей правительства: не всегда понятно, предписано ли требование законом, вступает ли оно в силу сейчас или через несколько дней, когда будет принят нормативный акт», – отмечает эксперт.
Еще одной проблемой Ронан Кормакейн называет ускоренное рассмотрение нормативных актов как на федеральном, так и на региональном уровне. В условиях чрезвычайного положения они принимаются очень быстро, что, по мнению юриста, может негативно отозваться на демократическом процессе. Кроме того, играют свою роль и различия карантинных мер в зависимости от региона. В Англии послабления вводились быстрее, тогда как Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия соблюдали ограничения более жестко.
«Мы среагировали на кризис, воспользовавшись инструментами права, придерживались верховенства права и были готовы к пандемии в плане законодательной структуры, но очень медленно реагировали в самом начале. Закон и правовые нормы стали тем инструментом, которые обеспечили изменения в обществе», – подытоживает Ронан Кормакейн.
Франция
До коронавируса во Франции было три режима чрезвычайных ситуаций. Во время пандемии государство решило не использовать ни один из них, а разработать новый. Так появился режим чрезвычайного санитарного положения, закрепленный в Кодексе здравоохранения и используемый при угрозе здоровью населения.
«Этот режим должен быть объявлен Советом министров. Это предоставляет премьер-министру довольно широкие полномочия, которые могут ограничить определенные свободы (передвижения, собраний или экономическую свободу граждан). Премьер-министр также может объявить реквизицию продуктов, недвижимости и определенных активов граждан», – комментирует Эстель Шамбас, соискатель степени доктора юриспруденции и преподаватель в Университете Пантеон-Ассас.
Среди новых норм эксперт называет прежде всего те, которые касаются защиты населения. К ним относятся, например, введение национального режима карантина и реквизиция медицинских товаров (в магазинах маски не всегда можно было найти маски, так как они доставлялись в больницы). Также реквизировались медицинские учреждения, объекты здравоохранения и даже некоторые самолеты. Был введен запрет на экспорт некоторых медикаментов, создавалась информационная система для отслеживания распространения вируса – приложение Stop Covid.
Кроме того, как и большинство других стран, Франция в первую волну пандемии закрыла государственные границы, а также общественные пространства – например, детские сады, парки и даже исследовательские центры. Бизнесу же рекомендовали использовать удаленный режим работы.
Чтобы поддержать экономику, Франция внедрила целый ряд мер поддержки – ради этого были даже увеличены рабочие часы на «удаленке». «Для малых предприятий, которые пострадали больше всего, был сформирован фонд, куда можно было обращаться за получением финансирования, также выдавались гарантии кредитов на 300 миллиардов евро. Для защиты крупных национальных корпораций правительство создало отдельный фонд в размере 20 миллиардов евро», – рассказывает Эстель Шамбас.
В отличие от Великобритании, Франции пришлось столкнуться с целым рядом неожиданных вызовов. Среди них:
- Централизация мер в руках правительства. «Региональные власти не могли делать ничего. Некоторые мэры пытались внедрять более серьезные меры, например комендантский режим, но чаще всего административные судьи их отменяли», – говорит Эстель Шамбас;
- Судебные расследования против двух министров и премьер-министра – из-за неэффективных действий после начала пандемии. «Даже несмотря на то, что правительство обладало широтой полномочий, их обязательства не всегда были должными, и поэтому удивительно, что такого плана расследования идут уже сейчас, хотя кризис не закончился. И вместе с введением чрезвычайного санитарного положения мы видим создание немедленной демократии. Но пока мы еще не в состоянии вынести какие-то конкретные выводы из ситуации», – считает эксперт;
- Ослабление роли парламента во время кризиса. «Парламент не был серьезным правовым деятелем в ходе пандемии, и в результате были приняты решения, чтобы предоставить ему дополнительные инструменты для реагирования на кризис. Например, механизм указов, благодаря которому правительство может делегировать некоторые полномочия Парламенту», – говорит Эстель Шамбас.
Подводя итоги, Эстель Шамбас отмечает, что французское правительство смогло поддержать экономику и помочь населению в условиях пандемии.
«Французская юридическая система не была полностью готова к этой пандемии, но у нас тоже имелись юридические инструменты, которые позволили создать новый режим санитарного чрезвычайного положения. Тем не менее этот режим сопряжен с определенными сложностями, и его применение приводит к формированию целого ряда ограничений для принципа верховенства права. Так как не было возмущений, скорее всего, население было с этим согласно, но мне кажется, что в дальнейшем применение такого режима можем быть оспорено», – считает Эстель Шамбас.
Больше о реакции Великобритании и Франции на пандемию – в обсуждении «COVID-тест для мировых правовых систем». О проблемах, с которыми столкнулись правовые системы Швеции, Китая и США – в обсуждении «COVID-19 – тест для правовых систем мира. США, Китай, Швеция».
