Проблемы российского нормотворчества и основные вызовы современности
Ученые из ВШЭ вывели общую формулу индекса синтаксической сложности законодательных актов и пришли к выводу, что в 2020 году 87 федеральных законов «обгоняют» по этому индексу «Критику чистого разума» Иммануила Канта.
«Несмотря на то, что у нас идет сильное упрощение бизнес-процессов и цифровая среда диктует нам совершенно другие правила формулирования предложений, норм, законов бизнеса, тексты законов, которые принимают сегодня, не совершенствуются», – отмечает управляющий партнер юридической фирмы Deloitte Legal в СНГ Анна Костыра.
Юрист выделяет несколько ключевых проблем российского нормотворчества:
- Нестабильное законодательство. В 2020 году Госдума приняла 551 закон. Это, подмечает специалист, происходит не потому, что в стране стремительно растет экономика и меняются правовые отношения. Таким образом депутаты, скорее всего, восполняют пробелы ранее принятых законов. «Такое частое принятие законов свидетельствует о фрагментарности регулирования. Период стабильности основных кодифицированных актов в среднем составляет менее одного месяца», —говорит эксперт.
- Сложность юридической техники. По словам Анны Костыры, в российских законах часто встречаются непонятные формулировки, недоступные для восприятия большинства людей, то есть адресатов, для которых они принимаются. Также не всегда эффективны инструменты общественного обсуждения из-за комплексного характера нормативных актов и сложности юридической техники. Они не учитывают мнения конечного потребителя законов, уверена специалист.
- Разрозненное и объемное регулирование. Как замечает юрист, каждое ведомство и министерство стремится принять законы для себя, не анализируя акты своих коллег. Например, множество конфликтующих законов принимаются по инициативе Министерства промышленности и торговли и Министерства экономического развития.
- Отсутствие единого подхода. В это также входит отсутствие единой терминологии и единого глоссария при принятии законов на одну и ту же тему. Это не позволяет формировать единообразную судебную практику, подмечает Анна Костыра.
В качестве конкретного примера юрист приводит Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле», который устанавливает правила для компаний, вовлекающихся в международные транзакции. Существует устоявшийся термин — паспорт сделки, который используется для валютного контроля. При этом, замечает эксперт, в 2018 году Центробанк принял инструкцию № 181-И, в которой фактически отменил паспорт сделки и ввел новое понятие — постановка на учет. Речь здесь идет уже о том, что резидент, являющийся стороной по экспортному/импортному контракту или по кредитному договору, должен осуществить их постановку на учет.
«Я специально привела этот пример, чтобы показать: на уровне закона и подзаконного акта, который должен приниматься в развитие этого закона, у нас вводятся взаимоисключающие понятия. Конечно, это не способствует стабильности гражданского оборота», — подмечает юрист.
Все это идет вразрез с конституционным принципом о понятности правовых норм. Еще в 2005 году Конституционный Суд РФ выпустил Постановление № 10-П, в котором заметил, что общеправовой принцип определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы.
Соответствующие выводы делает и ЕСПЧ, подчеркивает Анна Костыра. В Постановлении от 24 мая 2007 года по делу «Владимир Соловьев против РФ» Европейский Суд отметил, что закон должен отвечать установленному Конвенцией стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия.
«То есть из закона должна быть понятна не только диспозиция, но и сама санкция, применимая в случае нарушения той или иной нормы права», — говорит юрист.
По мнению специалиста, все эти примеры и факты свидетельствуют о необходимости внедрения новых эффективных инструментов в российское нормотворчество.
Как применить принципы Legal Design в нормотворчестве?
Существует несколько главных требований, которые выдвигает цифровая трансформация к правовой коммуникации. Во-первых, написание законов с учетом пользовательского опыта. Юридическая техника, применение инструментов Legal Design должны быть обусловлены адресатом нормы, именно поэтому для профессиональных участников рынка и потребителей формулировать законы необходимо по-разному, говорит юрист. Во-вторых, методы юридической техники должны учитывать демографический и культурный аспекты, то есть необходимо сделать их понятными и доступными вне зависимости от возраста и уровня образования гражданина.
Наконец, важно учитывать, что цифровизация и интернет-доступ к нормативным актам влияют на форму предоставления информации. Материал должен легко восприниматься на экране компьютера или смартфона, поясняет специалист.
Как Legal Design работает на практике? Представим, что есть компания, которая размышляет о принятии нового нормативного акта. Для начала она определяет правовую проблему. Дальше, как правило, разрабатывается пилотная версия документа. Затем «пилот» тестируется на фокус-группе, после чего собирается обратная связь. На ее основе документ в случае необходимости дорабатывается и финализируется — его окончательно вывешивают на сайт компании.
С точки зрения Анны Костыры, эти правила и шаги абсолютно применимы в нормотворчестве. Более того, процесс разработки внутреннего документа компании и нормативно-правового акта даже сейчас легко сопоставимы. Разработка законопроекта — это разработка пилотной версии дизайна документа. Тестирование на фокус-группе соразмерно внедрению пилотных проектов законодателя и проведению общественных слушаний. Разработчики законопроектов также зачастую получают обратную связь, например, от бизнеса и госсекретарей. Что в первом, что во втором случае в разрабатываемый документ вносятся правки, которые затем финализируются. Компания принимает документ — президент подписывает новый закон. Необходима адаптация имеющегося нормативного материала.
«Существует большое количество принятых законов. Естественно, от них не надо отказываться, но их надо по-другому донести до адресата. Можно иначе визуализировать документы и для этого имеются различные инструменты: редизайн, инфографика, иллюстрации, комиксы, видео, VR. Legal Design призван не изменить закон, а найти удобные формы для его трансляции», — объясняет Анна Костыра.
Еще одна проблема, которую может эффективно решить Legal Design, — это навигация. Как рассказывает эксперт, российская правовая среда крайне сложная, у нас большое количество законов, в которых трудно ориентироваться. Среди них также затруднительно находить актуальные нормы, относимые к конкретной ситуации. Существуют отработанные технологии, которые позволят автоматизировать поиск той или иной нормы быстро и эффективно: чек-листы и смарт-навигация.
«У нас есть Консультант+ и Гарант, но, во-первых, это платные сервисы. Во-вторых, они достаточно сложные для неюристов. Я говорю о более простой навигации, которая будет доступна и понятна широкому кругу потребителей, что-то более технологичное, простое и интуитивное», — предлагает юрист.
Вся система нормотворчества требует модернизации. В частности, это улучшение юридической техники (комплексные подходы к созданию внутренне непротиворечивых, доступных для восприятия норм), создание единого глоссария и определение понятий, которые будут использоваться от закона к закону различными ведомствами.
«Важно «пилотировать» различные законы, например, через «песочницы». Есть положительный опыт СКОЛКОВО, когда какие-то законы «обкатываются» в бизнес-среде, а потом масштабируются на более широкий круг гражданского оборота», — рассказывает эксперт.
Как можно применять legal Design в договорных правоотношениях, в чем российское правовое регулирование не отвечает потребностям рынка и какие успешные примеры в модернизации нормотворчества уже существуют — об этом и многом другом в лекции Анны Костыра «Legal design как может измениться право и нормотворчество».
Источник изображения: pexels.com
